前 言

　　10月2日凌晨，特朗普证实他与夫人梅拉尼娅感染新冠病毒，2日傍晚前往位于马里兰州的沃尔特·里德国家军事医疗中心接受治疗。2020年是一个特别的大选年，两位总统候选人年事已高，身体状况是否能支撑其在任期内胜任总统事务一直是被关注的焦点，并且各界对此次大选权力是否顺利交接也存在担忧，特朗普的确诊再一次为美国大选蒙上了一层阴影。短期来看，我们认为，虽然美国大选充满了不确定性，但是观察未来美国的内政外交政策立场，还有一个更好的角度，那就是美国参议员的政见态度和美国法案的审议进程。在三权分立和宪法主义原则下，某种程度上而言，美国国会议员的观点代表了美国长期的深层次的政治政见，议员是美国政治的“基石”，是比总统更重要、更值得关注的政治要员。在本文中，我们将从美国参议员的视角出发，为读者提供一个观察美国对华态度的政治风向标。

　　主要观点

　　参议员的重要性？

　　基本情况：参议院有100名参议员，每州各两名，任期为6年，没有连任期限限制。每两年会有三分之一的参议员任期届满，需卸任或追求连任，这确保了参议院中始终保有一定比例的资深参议员。

　　参议员的重要性体现在两个方面。第一，参议院具有比众议院更大的审议权。第二，参议员在美国有很大的政治和经济影响力。

　　参议员对华态度

　　在100名参议员中，对华态度明显偏敌对的参议员有59人，对华态度较为中性或温和的参议员有41人。从政党对华态度来看，民主党对华态度“中性”者居多，共和党对华态度“敌对”者居多。对华态度“中性”并不意味着这些议员支持或认可中国，只是在涉华议题上，这些态度“中性”的参议员的言辞并不激烈，但并不是没有指责。

　　高层领导对华态度：多数党领袖麦康奈尔对华态度敌对，在新冠疫情和民主人权方面对中国多有指责。少数党领袖舒默对华态度也一直非常强硬，在经贸问题上对我国很不友好。共和党党鞭约翰·图恩对华态度也明显敌对，他在新冠疫情、情报间谍等方面对中国多有批评，将中国视为对手或敌人。民主党党鞭迪克·德宾对华态度稍显中性，在贸易和供应链方面提出的看法并不极端。

　　主要委员会主席的对华态度：七个委员会主席对华态度均为敌对。

　　近期已在立法程序中的涉华法案有哪些？

　　参议员只有将自身的政治态度通过法案等具体立法形式体现出来，改变美国的对华政策立场，才能对中美关系产生实质性的重大影响。提出法案并使之成为法律的好处有两个，一是为日后的择机行动提供法律依据，二是形成法律后可以不受美国政府更替或总统政策倾向的影响。

　　今年来国会提出的涉华法案已多达数十个，但很多都停留在提出阶段或委员会审议阶段，只要中美还在规则范围内博弈，没有彻底“撕破脸皮”，就不必对美国议员提出的明显不合理的涉华法案过度担忧。今年以来已进入立法程序或已成为法律的涉华法案主要有11个。（参见正文第三章节）

　　未来的中美关系

　　我们认为，短期来看，虽然美国两党纷争不断，政见分歧逐渐扩大，但两党的对华态度和政策取向却均比过往更加强硬，无论哪一党派，都不主张美国做单方面的让步和调整。长期来看，未来中美长期对抗博弈的大方向是确定的，双方“单点不破、多点开斗”的博弈格局逐渐清晰，近年来美国国会通过的对华不友好的法案也会对长期的中美关系产生影响。

　　无论今年美国大选结果如何，我们预计中美关系的大趋势都不会发生明显变化，但不同的大选结果或会影响中美关系恶化的速度和领域。如果特朗普连任，或进一步对华反扑，中美之间的科技和金融冲突可能加剧。如果拜登胜选，其上任后的首要任务可能会是先修复美国大国形象以及和核心盟国的关系，美国依然会在逆全球化的道路上行进，但中美脱钩速度或将有所放缓。

　　风险提示：中美冲突升级，美国出现大选危机。

　　报告目录

　　报告正文

　　一

　　参议员的重要性在哪里？

　　（一）美国国会简介

　　美国是联邦制国家，政治体制是宪政联邦共和制。实行三权分立，民主党和共和党两党轮流执政。美国的立法权力归属于国会，国会分参议院和众议院。

　　参议院（The Senate）由100名参议员组成，每州各两名，参议员任期为6年，没有连任期限限制。参议院中有在任年度不等的三组议员，三组议员的人数相当，每两年会有三分之一的参议员任期届满，需卸任或追求连任，这确保了参议院中始终保有一定比例的资深参议员，和公司治理中的交错董事会制度类似。在当前的第116届国会中，第一组参议员（Class 1）的任期于2025年到期，第二组参议员（Class2）的任期于2021年到期，第三组参议员（Class3）的任期于2023年到期。

　　众议院（The House of Representatives）由435名众议员组成，各州众议员人数根据各州人口比例确定，众议员的任期为2年，没有连任限制，但是所有众议员的选举会同时举行，不会错期卸任，这与参议院不同。

　　（二）参议员的基本情况

　　在100名参议员中，从党派看，共和党是多数党，民主党是少数党[1]。目前有53名共和党参议员，有45名民主党参议员，有2名无党派参议员（缅因州的安格斯·金和佛蒙特州的伯尼·桑德斯）。从换届情况看，到2021年有33位参议员的任期到期，其中有21位是共和党人，有12位是民主党人。届时共和党席位为32席，民主党席位为33席，多数党的归属将取决于33个到期参议员席位的再选情况。从参议院目前的领导者看，参议院会议主席为副总统迈克·彭斯，但副总统一般不介入参议院的日常运作，仅在投票结果出现僵局时，投出决定性的一票。目前多数党领袖是米奇·麦康奈尔，少数党领袖是查克·舒默，多数党党鞭是约翰·图恩，民主党党鞭是迪克·德宾，党鞭是领袖的重要助手，确保议员按照政党立场投票和行事。

　　（三）参议员的重要性

　　参议员的重要性体现在两个方面。

　　第一，参议院具有比众议院更大的审议权。虽然参议院有着和众议院相同的立法权力，但参议院还享有美国宪法赋予的独特权力。参议院有“人事权”，负责批准总统提名的最高法院大法官、下级联邦法院法官以及行政机构重要职位（内阁阁员、美联储主席等）的人选提名，总统提名人必须通过参议院的批准才能上任。参议院有“条约批准权”，负责批准或否决总统达成的国际条约。美国宪法规定：总统有权缔结条约，但须参议院批准，并须出席参议员的2/3以上人数同意。此处值得一提的是，中美达成的第一阶段贸易协定不需要参议院的批准，第一阶段协议属于“行政协定”（对美国缔结的但未经参议院审批的国际协定的统称），莱特希泽认为中美贸易磋商是为了解决1974年《贸易法》中第301条款的问题，1974年《贸易法》中已授权总统可以通过“协议”达成相关问题的解决，故中美之间达成的贸易协议不再需要参议院的同意。参议院有“审判权”，当众议院对总统或大法官提出弹劾指控时，由参议院负责审判，全体参议员担任陪审员。如今年2月5日，负责审理特朗普弹劾案的参议院否决了针对特朗普的两项弹劾条款，所以特朗普没有被罢免。

　　第二，参议员在美国有很大的政治和经济影响力。相对众议员，参议员人数更少、任期更长，在议会中参与的委员会更多，权力也更大。并且，美国的参议员也经常参加美国总统竞选，在美国国内的知名度较高，政治地位也较高。此外，很多参议员本身就是各领域的专家学者或超级富豪，他们对社会舆论和利益集团的影响很大。[1]如果两党在参议院的席位相同，则副总统的政党取向决定多数党的归属。

　　二

　　参议员对华态度如何？

　　（一）整体对华态度如何？

　　我们根据100名参议员2020年以来的涉华言论和2019年及以前的代表性涉华言论来定性判断其对华的态度，所有言论、观点均摘自参议员个人官方网站。如果某一议员在对华议题上有明显的过激言论或者提出过对华不友好的法案，那么我们就定性地认为该议员对华态度“敌对”或强硬。

　　在100名参议员中，对华态度明显偏敌对的参议员有59人，对华态度较为中性或温和的参议员有41人[2]。从政党对华态度来看，民主党对华态度“中性”者居多，共和党对华态度“敌对”者居多。民主党45位参议员中，对华态度“中性”及“温和”的有26人，对华态度“敌对”的有19人。共和党53位参议员中，对华态度“中性”的有15人，对华态度“敌对”的有28人。无政党的2名参议员对华态度均较为敌对。值得一提的是，对华态度“中性”并不意味着这些议员支持或认可中国，只是在涉华议题上，这些态度“中性”的参议员的言辞并不激烈，但并不是没有指责。即便是对华友好的民主党参议员戴安娜·范斯坦——在外交上她被认为是国会里的亲华派——在今年3月18日我国针对美方限制中国官媒员工数量进行反制后，也认为中国的做法威胁了新闻自由。

　　一般而言，因为参议员各自政治理念和所擅长的领域不同，所代表的州利益诉求存在差异（各州有不同的主导产业，对中美经贸问题的诉求并不一致），并且精力有限，他们通常只会在各自的数个领域对中国问题发表看法，但也存在如卢比奥之类“逢中必反”的议员。

　　（二）两党高层对华态度如何？

　　政党领袖的意见对党内其他议员的影响较大，政党领袖是议员选举出来的，其政治倾向在一定程度上也能反映党内议员的意见。从这点来看，两党领袖对中国的态度非常重要。从过往言论看，两党领袖对华态度都较为强硬敌对。

　　多数党领袖麦康奈尔对华态度是敌对的，在新冠疫情和民主人权方面对中国多有指责。他对卢比奥提出的《维吾尔人权政策法》大加赞赏，并指责中国掩盖了新冠疫情的消息、加剧了新冠病毒的传播。值得一提的是，美国的《1992年香港政策法》也是由麦康奈尔提出，对曾经扰乱香港地区秩序的暴徒，他也发出了“支持”的声音。他也支持香港地区的抗议活动。少数党领袖舒默对华态度也一直非常强硬。舒默在经贸问题上对我国很不友好。舒默认为中美第一阶段贸易协议是“软弱且草率的”，他还批评特朗普政府摘掉中国汇率操纵国的标签是“退缩”的行为。舒默早在2005年就提出过《舒默法案》要求人民币升值，否则就对中国商品征收高达27.5％的汇率税。此外，舒默还质疑中国在美投资的动机。2017年8月，舒默敦促特朗普通过阻止中国在美投资来让北京“帮助停止朝鲜具有威胁性和不稳定的行为。”

　　共和党党鞭约翰·图恩对华态度也明显敌对，他在新冠疫情、情报间谍等方面对中国多有批评，将中国视为对手或敌人。他提议国际社会禁止华为参与其5G网络建设，支持外国情报监听法（Foreign IntelligenceSurveillance Act），要求抵抗中国和俄罗斯等敌对势力的间谍活动。民主党党鞭迪克·德宾对华态度稍显中性，在贸易和供应链方面提出的看法并不极端。德宾虽不认可中国的贸易行为，但他反对贸易战，建议用合作施压的方式解决中美贸易问题。

　　（三）主要委员会主席对华态度如何？

　　在美国立法程序中，两院的委员会主要负责处理管辖权范围内的提案、决定和请愿书等事项。其中委员会主席对提案有很大的处置权力，委员会主席可以进一步将提案分到最相关的小组委员会进行审议。如果委员会主席对某一提案不赞同，草案基本上会被“束之高阁”，不会进入下一个立法程序。所以，如果议员提出一个和中国有关的法案，并且负责该事项的委员会主席对华态度较为“敌对”，那么他倾向于支持该法案的可能性较大。所以，委员会主席对华态度对于我们预判涉华法案通过的可能性很有帮助。参议院当前共有16个常设委员会、4个特别委员会和4个联合委员会，我们挑选其中最有可能涉及中美关系的七个委员会主席（均为共和党参议员），对其态度进行整理。

　　1）外交关系委员会（Foreign Relations）：主席是吉姆·里施（Risch， James E.），其对华态度明显敌对，在民主和人权方面对中国的指责颇多，他宣扬中国崛起带来的新战略威胁和中国盗窃知识产权，认为“进入21世纪，中国将是我们各方面的主要竞争对手”。在疫情爆发之后，指责我国对新冠疫情有所隐瞒并进行了虚假宣传，怀疑世卫组织与中国的互动，要求对世卫组织在疫情期间的作为进行独立审查。

　　2）银行、住房和城市事务委员会（Banking， Housing， and Urban Affairs）：主席是迈克·克拉波（Crapo， Mike），其对华态度明显敌对，在经贸投资和网络安全等方面对中国有所非议。他支持“中国威胁论”，批评《中国制造2025计划》，认为当今不断升级的贸易争端是中国多年来实施掠夺性经济政策的后果。4月份，他还提出要警惕中国的“债务陷阱外交”。

　　3）商业、科学和运输委员会（Commerce， Science， and Transportation）：主席是罗杰·威克（Wicker， Roger F.），在宗教、香港问题和贸易等方面对华态度敌对。早在2001年就敦促美国政府就人权和宗教自由问题向中国施压，认为中国以各种方式违反国际贸易条款，几乎对经济的每个部门都进行不当补贴。5月份，他曾公开呼吁所有自由国家支持香港地区独立。此外他还要求中国对新冠疫情大流行负责，是《COVID-19问责法》的共同提案人之一。

　　4）金融委员会（Finance）：主席是共和党参议员查克·格拉斯利（Grassley， Chuck），对华态度敌对，在新冠疫情、投资援助、孔子学院和宗教方面对中国进行指责。他指责中国限制少数民族的宗教权利，指责中国对冠状病毒处理不当，认为孔子学院是中国的宣传工具，旨在影响美国的政策和舆论，并且质疑“一带一路”倡议的可行性。

　　5）军事委员会（Armed Services）：主席是吉姆·英霍夫（Inhofe， James M.），对华态度敌对，在新冠疫情、台湾问题、5G安全、核力量等方面对我国多有指责。他认为中国必须为在疫情大流行中扮演的有害角色负责，赞扬支持台湾地区加入世界卫生组织的立法，敦促美国政府采取行动为美国参与5G标准制定扫清道路。吉姆还认为俄罗斯和中国对常规和核力量进行的现代化改造对美国和盟友构成了实质的区域性威胁，并呼吁奥林匹克委员会将2022年冬奥会迁出中国。

　　6）司法委员会（Judiciary）：主席是林赛·格雷厄姆（Graham， Lindsey），对华态度敌对，在新冠疫情、供应链安全、贸易问题上对我国进行指责。格雷厄姆是《COVID-19问责法》的提案人，提出不能依赖中国的医疗设备，美国应该自己制造。此外，他还认为多年来中国一直在盗窃知识产权、操纵货币和扶持国有企业。

　　7）情报委员会（Select Committee on Intelligence）：执行主席是马尔科·鲁比奥（Rubio， Marco），是美国国会中对华鹰派的代表性议员，在美国政坛以反共反华著称，他几乎在各个方面都对中国十分敌视。《华盛顿邮报》曾评价卢比奥是“特朗普政府中最聒噪的中国批评者”。

　　[2]如果该议员在个人官网没有针对中国问题发表具体言论，我们也将其归为对华态度“中性”，该部分有2人。

　　三

　　近期已在立法程序中的涉华法案有哪些？

　　参议员的对华态度是多种因素交织影响的体现，包括自身的政治主张、政治手段、所代表的州利益诉求等因素。但是单纯的意见或态度表达，对美国政府的对华政策影响有限，参议员只有将自身的政治态度通过法案等具体立法形式体现出来，比如提出法案并致力于推动法案成为法律，以国家为行动主体来影响中美关系，改变美国的对华政策立场，才能对中美关系产生实质性的重大影响。提出法案并使之成为法律的好处有两个，一是为日后的择机行动提供法律依据，二是形成法律后可以不受美国政府更替或总统政策倾向的影响。

　　（一）法案草案如何成为法律？

　　美国每届国会提出的立法草案都过万件，但能通过两院并最终签署成为法律文件的仅数百件，草案最终成为法律的概率不超过4％。第115届国会（2016-2018年）期间，立法草案达13556件，最终成为法律的仅443件；第116届国会（20188-2020年）迄今为止已提出的立法草案达12857件，成为法律的仅141件，占比仅为1.1％。

　　一项立法草案要最终签署成为法律，需要经过以下四步立法程序：

　　1）在议院提出法案草案。草案可以由一位或多位议员起草提出，只有参议员和众议员可以正式提出立法草案，某些个体或利益集团可以根据自身的诉求请求议员帮助提出草案或者协助议员起草草案。草案起草完毕后，提案人可以在国会寻找支持法案的人作为共同提案人，以增加草案的分量。在议院提出法案草案后，草案会被编号，在众议院提出的草案以“H.R.”开头，在参议院提出的草案以“S.”开头，草案和提案人的信息被一起公布在国会官网上。

　　2）议院将草案分配到负责相关事务的委员会进行审议。委员会主席可以将草案分配到更下一级的小组委员会。委员会主席和小组委员会主席对草案拥有极大的决定权，如果委员会主席不赞同草案，草案基本上不会被审理，也不会进入下一个立法程序。小组委员会针对草案进行听证、审定和投票，委员会重复小组委员会的步骤流程，如果委员会投票通过法案，则法案会被送至议院进行审批，在参议院提出则送交参议院，在众议院提出则送交众议院。

　　3）议院审议。议员可以就法案展开辩论，可以对法案进行修改、表决或者将其退回委员会。参议院的辩论可以持续很长时间，这也被用于拖延法案立法时间的一项手段，众议院的辩论有时间限制，但经全体议员一致同意可绕开此类限制。如果一项方案在两院中的一院获得通过，下一步则是被移交至另一院审议，再次走“委员会和小组委员会审议”到“议院审议”的立法流程。但经众议院通过的提案可以直接进行参议院审议，无需再经委员会和小组委员会审议。

　　4）成为法律。如果参众两院都同意该项法案，并且通过的提案内容一致，提案将被送交至总统签字。如果两院通过的提案内容存在差异，两院将成立一个协商委员会对提案进行磋商修改，如果无法达成一致意见，提案将作废，如果达成一致并再次经两院表决通过，提案将送至总统签署。总统有四种选择：签字并使之成为法律；在国会会议期间不采取任何行动，提案在10天后自动生效成为法律；在国会休会期间不采取任何行动，提案自动作废；否决提案。如果总统否决提案，只要参众两院2/3以上的议员都同意，国会可以推翻总统的决定，提案也会成为法律。

　　（二）已在立法程序中的涉华法案有哪些？

　　草案只有最终通过成为法律，才会真正产生效力。今年以来美国国会提出的涉华法案已多达数十个，但很多都停留在提出法案阶段或委员会审议阶段，所以只要中美还在规则范围内博弈，没有彻底“撕破脸皮”，我们就不必对美国议员提出的明显不合理的涉华法案（比如《COVID-19问责法》）过度担忧。

　　我们对今年以来已进入立法程序或已成为法律的涉华法案进行梳理，主要有11个。

　　1）禁止使用TikTok法：该法案禁止政府雇员在联邦政府或政府企业配备的设备上安装和使用TikTok，该法案于2020年8月6日在参议院获得通过。

　　2）香港自治法：授权美国联邦政府对“破坏香港自治与自由”的外国个人和实体实施金融制裁。该法案由总统特朗普于2020年7月14日签署成为法律。

　　3）2020年维吾尔人权政策法：该法案会对在中国新疆维吾尔自治区“侵犯人权行为”的外国个人和实体实施制裁（金融、财产和签证封锁制裁），并要求政府就该主题进行各种报告。该法案在2020年6月17日经特朗普签署后成为法律。

　　4）孔子法案：该法案要求孔子学院必须保护孔子学院所在校园内的学术自由，禁止在校园中采用任何外国法律，并且授权孔子学院所在的大学全权控制孔子学院的教学内容、举办活动、颁发的研究经费和雇佣的人员。禁止联邦政府对与不符合上述规定的孔子学院进行合作的大学进行拨款。该法案于2020年6月10日在参议院获得通过。

　　5）外国公司问责法：该法案要求证券发行人证实自身不受外国政府所有或控制，聘用海外审计公司的发行人，必须对报告真实性作出保证并接受美国上市公司会计监督委员会（PCAOB）的审查，如果连续三年PCAOB不能对海外审计公司进行审查，将禁止发行人的证券在交易所和其他场所进行交易。该法案于2020年5月22日在参议院获得通过。

　　6）2019年台北法案：要求美国政府根据其他国家调整对台关系情况，相应增加或减少与该地区经济、安全、外交联系，并每年向国会进行报告。该法案于3月26日被特朗普签署成为法律。

　　7）2020年5G安全及超越法：该法案的目的是确保美国境内5G和未来几代无线通信系统和基础设施的安全；在符合美国安全和战略利益的情况下，协助美国的盟国、战略伙伴和其他国家，最大限度地保障其5G和未来几代无线通信系统和基础设施的安全；保护美国公司的竞争力，美国消费者的隐私，无线通信系统和基础设施相关的标准制定过程的完整性和公正性。该法案在2020年3月23日被特朗普签署成为法律。

　　8）2020年确保中国债务透明法：该法案认为美国应该提高中国通过国际组织向其他国家融资的透明度，财政部下辖的国际货币和金融政策咨询委员会应该每年就该情况向国会进行汇报。该法案于2020年3月2日在众议院获得通过。

　　9）2019年西藏政策与支持法：该法案修改并重新授权了与西藏有关的各项计划和条款，包括向非政府组织提供资金，以在可持续经济发展、文化保护和教育等领域支持西藏，并要求政府对上述情况和措施作定期报告。该法案于2020年1月28日在众议院获得通过。

　　10）2019年印度-太平洋合作法：该法案的目的是在扩大美国在印度-太平洋地区和欧洲的联盟及伙伴关系，以制定统一的方法来应对中国的外交、经济和军事挑战；促进伙伴或盟友的民主与人权。该法案于2020年1月14日在参议院获得通过。

　　11）2019年促进美国5G领导地位法案：该法案要求美国总统成立专门机构以增强美国在第五代及以后的移动电信（5G）技术制定标准的国际机构（例如国际电信联盟）中的领导地位，并对中国在5G技术标准制定中的活动，包括此类活动的范围和规模向国会进行报告，该法案于2020年1月8日在众议院获得通过。

　　四

　　未来的中美关系

　　我们认为，短期来看，虽然美国两党纷争不断，政见分歧逐渐扩大，但两党的对华态度和政策取向却均比过往更加强硬，无论哪一党派，都不主张美国做单方面的让步和调整。根据民调数据，有70％的共和党人和拥护共和党的独立人士对中国持负面意见，有59％的民主党人和拥护民主党的独立人士对中国持负面意见，在参议院中，超过一半的参议员对华态度敌对。美国普通民众对中国的看法也日渐趋于“否定”，根据皮尤中心2019年的调查报告，如今有60％的美国人对中国持不利态度，是自皮尤研究中心开始提出这一问题以来的最高水平。长期来看，未来中美长期对抗博弈的大方向是确定的，双方“单点不破、多点开斗”的博弈格局逐渐清晰，近年来美国国会通过的对华不友好的法案也会对长期的中美关系产生影响。

　　无论今年美国大选结果如何，我们预计中美关系的大趋势都不会发生明显变化，但不同的大选结果或会影响中美关系恶化的速度和领域。如果特朗普连任，或进一步对华反扑，中美之间的科技和金融冲突可能加剧。如果拜登胜选，其上任后的首要任务可能会是先修复美国大国形象以及和核心盟国的关系，美国依然会在逆全球化的道路上行进，但中美脱钩速度或将有所放缓。