全国“两会”正在召开中，前期确定的适当扩大财政赤字、发行特别国债和扩大地方政府专项债规模等一揽子财政政策，已在“两会”明确。在这节点，有财政部的官员就于公开场合建议：应该由央行直接购买特别国债。这位官员认为，如此一来不但可以避免国债向市场发行产生的挤出效应，而且可以产生和央行扩大货币供应不同的效果。那么，特别国债能否向中国人民银行发行？这个确实面临一些法律障碍。

　　伴随着改革开放而来的是，我国的货币指数也随市场化而上升。1978年，我国广义货币存量M2占GDP的比例不过32％，1985年广义货币与GDP之比为54％，1990年为82％，1993年超过100％。伴随货币增发而来的是来势汹汹的通货膨胀，1993年物价狂起，到了1994年，中国35个大中城市的食品类价格竟比上年同期上涨34.1％。1993年，国内的通货膨胀率为13.2％，1994年为21.7％。事实是，当时物价管制被广泛采用，“隐蔽性通胀”的压力应该没有完全写进指数。这也就说明了，当时中国经济的前景已到让人堪忧的地步。正是基于这样严峻的形势，朱镕基这位中国的沃尔克决意“痛下杀手”治理通胀。朱镕基的方法其实颇为简单，就是直接紧缩货币供应量，跟沃尔克采用的方法一样，结果是3年之内CPI下降到了2.8％。

　　当时之所以会出现货币如此巨量的超发，原因是中国人民银行长期以来为各级政府的财政赤字买单。对于当时的政府而言，这一切都太简单了，只要一个行政指令，就可让中国人民银行印刷钞票。党中央、国务院也正是经此而认识到了这一情况的严重性，故决定立法。1994年，在压住物价局面之后不久，开始制定《中华人民共和国中国人民银行法》，并于1995年3月18日在第八届全国人民代表大会第三次会议上获得通过。这是一部首次明确了中国人民银行就是中国央行的法律，该法除了点明中国人民银行在国务院领导下，依法独立执行货币政策，履行职责、开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉之外，还在第四章第29条里特别规定：中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券。

　　这也就意味着，政府把央行当作财政之外又一个钱柜子的时代，在制度上结束了。之后，政府的财政需要，只能靠税收、发现国债和国有资源的收益（如土地财政），再也不能靠超发货币了。也正是这部法律，消除了多年以来威胁人民币币值不稳、通货膨胀屡起的病灶——政府因财政需要而赤字货币化的形式主动滥发货币，这部法律的诞生也宣告了中国的货币主动超发时代的终结。

　　根据这部法律，如果让央行直接购买特别国债，显然不合适——因为违法。但需说明的是，如果人民银行不是直接认购、报销、贷款，那么就不涉及违法问题。譬如，特别国债由四大行全额承购，不向社会公开发售。四大行买入这些国债后，中国人民银行再全额从四大行买入。1998年为补充四家银行资本金，财政部发行的2700亿元特别国债，就是这样操作的。也就是说，事实上就是在现有法律框架内，政府也可通过让商业银行先行购买，其后由央行负责回购，便可轻易绕过法律限制。极端情况下，甚至可以通过修改《中国人民银行法》相应条款的形式来予以实现。可见，对赤字货币化形成制约的主因，并不是来源于法律层面。

　　那么，不支持我国赤字货币化的真正根源何在？我们认为，根本原因在于，我国的主权货币人民币，尚不具备美国实施赤字货币化所需的主权货币美元的国际地位。美国的主权货币美元无疑是当前国际上最为通用的货币，是世界上最主要的国际储备货币，同时也是最主要的国际贸易结算货币和“锚”货币，是全球流动性的“总阀门”。而人民币显然不是，这才是中美之间的根本差异。

　　国际储备货币方面。据国际货币基金组织（IMF）发布的数据，至2018年底，在全球储备货币中，美元的占比为61.69％。而反观其他货币，欧元占比为20.69％、日元为5.20％、英镑为4.43％，排于第五位的人民币，其所占份额则仅为1.89％，只略微的高于加拿大元和澳大利亚元而已，可见美元第一外储的地位仍然异常牢固。

　　国际贸易结算方面。美元在进出贸易中，主导地位也仍然稳固。具体数据来看，当今世界60％的国际贸易是以美元结算的。其中在国际原油贸易方面，美元几乎是100％的结算货币。正是基于此，欧盟委员会前主席容克于2018年9月，在法国斯特拉斯堡的欧洲议会发表“盟情咨文”时就曾提到，欧洲每年进口价值约3000亿欧元的能源，其中只有2％来源于美国，但却用美元支付80％的能源进口账单。而更让欧盟不可理解的是，欧洲企业购买自己制造的飞机也要用美元结算。反观人民币，其国际贸易结算量80％集中于中国内地与香港地区之间的跨境贸易，其余的20％则较多的分布在中国大陆与周边小国家的边境贸易零碎贸易里。

　　此外，在“锚”货币方面。自2008年全球金融危机以来，各国央行积累了更广泛的官方储备或者说外汇储备多元化，以防范美元融资市场的混乱。但事实是，许多外国投资者和中央银行仍然是美国国债的主要持有者，因为这代表着深度和流动性的美元投资。实际上，在包括中国在内的一些实行有管理的汇率制或固定汇率国家中，美元占比65％。也就是说，美元至今仍然是主要的锚定货币。

　　正是这种根本性的差异，决定了美国可实施赤字货币化而中国不能。很简单，美国实施赤字货币化时，其所制造出来的流动性，不是由美国一国所承受和消化，而是以国际贸易结算货币、国际储备货币的形态，源源不断地流向世界各国，最后由大家与美国一道承受和消化。而我国的主权货币人民币显然不具备美元当前的国际地位。如果我们体认不到这种根本性的差异，而盲目的学习美国，也跟着实施赤字货币化。那么，制造出来的流动性，由于无法像美元一样向外疏导，很可能就堰塞于国内。也正是基于此，中国人民银行的专家才反复强调：“历史经验表明，经济政策必须考虑到通胀风险、财政赤字、外部平衡等限制，否则很有可能重蹈债务违约、恶性通胀的覆辙”。