走出去智库：《外国公司问责法案》将中美紧张局势延烧至金融领域
《美国观察》
随着瑞幸咖啡造假事件发酵，近日美国参议院通过了《外国公司问责法案》，引发中概股集体下跌。但有分析认为，《外国公司问责法案》并非仅仅指向“造假”，而是将“证明自身并非为所属国政府拥有”等因素也纳入监管，这更增加了中企赴美上市的不确定性。
走出去智库（CGGT）观察到，提出这一法案的美国参议员毫不讳言，法案主要针对的是在美国上市的中国公司。近来中美贸易战加上新冠疫情的冲击，导致中美关系降至冰点，而《外国公司问责法案》的提出将中美紧张局势再度升级，使美国对中国公司的不信任，延烧至金融领域。
该法案有何内容？对中概股带来哪些影响？走出去智库（CGGT）推出新一期《美国观察》，由孔闻峥在美国为您提供前沿的资讯分析。
要 点
CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK
1、对于考虑在美国上市的中国公司来说，美国市场的门槛变高，成本和政策风险也可能变大，也因此失去了其最重要的一些吸引力。
2、该《法案》的一部分是明确将中国公司“一视同仁”，另一部分则是有着明确指向性、可能给中国公司带来相当威胁和麻烦的条款。
3、对美国交易所而言，失去中概股对其规模和影响力会带来较大的损失；若中国企业从美股退市，其后果主要将由非中国投资者承担。
正 文
继本周二瑞幸咖啡发布公告收到纳斯达克的摘牌通知后，本周三美国参议院通过了可能对中概股造成相当影响的《外国公司问责法案》（以下简称《法案》）。该法案规定，在美国上市的海外公司需遵循美国的审计和其他财务法规标准，并且需要披露其是否由外国政府拥有或控制。
虽然该法案适用于所有外国公司，但中概股显然是其主要目标，提出法案的参议员也明确提及希望中国企业“遵守规则”的说法。
实际上，在华盛顿加强对中概股监管的声音早已存在。去年，就有媒体报道特朗普政府曾考虑要求所有中国公司退出美国股市，关于类似法案的讨论去年就已经在国会开始进行。
目前《法案》仅在参议院获得了通过，距离正式成为法律还需要经过众议院及总统特朗普两道关卡。据彭博社报道，目前已经有众议员提出了该法案的兄弟法案，供该院进行探讨。考虑到华盛顿整体对华的强硬立场，该法案成为正式法律或仅是时间问题。
关于该法案的许多操作细节，例如如何认定所谓的“政府控制”，仍然是个未知数。但是该法案的通过无疑进一步表明了美国政府对中国企业以及中国资本的不信任态度；对于考虑赴美上市的中国公司来说，美国市场的门槛变高，成本和政策风险也可能变大，也因此失去了其最重要的一些吸引力。
法案对中国公司：去特殊化与特殊化
《法案》主要包括两个部分：一是要求所有公司都要做到审计的规范化和透明化，也就是中国公司的“去特殊化”；另一个是要求公司可以证明自身不被外国政府控制，其中则包含一些“特殊化”中国公司的条款。
《法案》要求，为在美国上市的公司提供审计服务的会计师事务所，需要接受美国上市公司会计监管委员会（Public Company Accounting Oversight Board，简称PCAOB）的审查。如果PCAOB连续三年无法对事务所及其审计记录进行审查，那么该公司审计的证券将被禁止在美国交易。
对中国公司来说，这项条款实际上是“补齐”了美国监管部门对所有在美上市公司的要求。PCAOB是一家创立于2002年的非盈利机构，美国法律要求所有参与美股上市公司审计工作的会计师事务所在该机构注册登记，并且要求PCAOB对这些会计师事务所进行定期检查，以确保它们符合标准。
但是PCAOB曾多次表示，在获取中国大陆和中国香港的相关信息时遇到了困难。PCAOB最新的公开数据显示，目前有约280家在美上市并通过在PCAOB注册的会计师事务所提交审计报告的公司，其会计师事务所因所在国家或地区的原因拒绝接受PCAOB的检查和监管。这些公司中除约30家来自法国和比利时外，其余全部来自中国大陆和中国香港；但PCAOB的网站上也写明，其与欧盟的两个国家将很快达成双边协议，以恢复相关的监管工作。
如果《法案》的这一部分是明确将中国公司“一视同仁”，另一部分则是有着明确指向性、可能给中国公司带来相当威胁和麻烦的条款。它们要求所有的外国公司，在其审计报告不受PCAOB审查的财年内，在向美国证券交易委员会（SEC）提交的报告中提供以下的额外信息：外国政府所持公司股份的百分比、外国政府对于此公司是否有控制性财务利益、该公司或其经营实体的董事会成员中，所有中国官员的姓名、以及该公司的章程中是否包含有相关党派信息，并提供相应的文本。
在提供了以上信息后，美国相关部门会如何解读这些信息、如何将这些信息与该公司是否受外国政府控制联系起来，就成为了《法案》中比较模糊、有很大弹性的部分。
“国家安全”的美式解读
近几年，美国以“国家安全”为由推出了种种涉及经济、贸易的政策，包括关税、严管外国投资、限制中国科技企业，而此次针对中国上市公司的法案也可为一例。彭博社在对《法案》的报道中，尤其指出一些美国政客“因为美国的资本为中国科技巨头在人工智能、自动驾驶、数据收集等多个领域取得世界领先地位而敲响了警钟。”在介绍《法案》时，作者之一的约翰肯尼迪在发言时明确地提及了政府补贴、知识产权等美国诟病已久的问题，尽管其在发言中表示不希望“对中国公司不公平”，但是法案对中国公司的针对性不言而喻。
特别是法案中关于“政府控制”的条款，由于缺乏更具体的规定而尤为让人担忧。如果参考美国政坛及社会对中国公司的一贯态度，那么这个条款的解读可能对中国公司造成非常广泛而负面的影响。
从华为的例子就可以看出，美国政府大概率不会简单地以政府所持公司股份、或者政府与公司之间的财务利益关系来简单地对这个问题做出判断。一方面，即使是在美国的相关法律中，对“控制”一词就有着比较宽泛的解释：任何可以通过拥有表决权、合同或者其它方式影响公司管理和政策的权力，都可定义为“控制”。
另一方面，美国政府及媒体一向习惯将中国公司，特别是各领域中比较成功的公司，与政府挂钩。简单地以一些中国的民营科技巨头和“中国政府”作为关键字进行搜索，就可以搜出大量认为两者之间有着千丝万缕联系的报道和分析。这些企业是否与政府有合作项目？是否有按照政府的要求进行一些内容的审核和数据的收集和处理？这些都可能影响美国审查机构的判断。即使这些行为在美国政府和美国公司间也属于常规的操作，但在美国注重国家安全且对华态度强硬的大背景下，《法案》的存在无疑是给美国政府将中国公司特殊化打开了方便之门。
瑞幸带来的“特殊时机”
在《法案》来临之前，美国刚刚经历了中国公司赴美IPO数量有所下滑的一年。此前，时间成本更低、效率更高、市场稳定性更高、上市门槛似乎也更低的美股，特别是对于想要在海外市场造势的企业有着相当的吸引力，并且由于双方语言、文化等方面的差异，一些中国企业的故事在通过翻译和同美国公司进行类比后，反而受到了美国市场的欢迎，例如爱奇艺对标美国流媒体巨头网飞、甚至瑞幸对标星巴克。
但是，2019年中美关系带来的极大不确定性、以及中国香港和内地为了吸引更多企业而出台的种种新政策，让中国赴美IPO出现了明显的下滑，特别是与香港和大陆上涨的数据比起来差距明显。《法案》的出台无疑将继续加深这个趋势：美股原有的效率高、门槛低的优点逐渐消失，政策的不确定性和因此产生的风险则将大幅增加。瑞幸这样“先例”的存在，也会让中国公司的故事和商业模式面临更多的质疑和更严格的推敲。
可以说，瑞幸事件的出现，给了对华强硬派的美国政策制定者一个机会，使保证市场公平为“皮”，保证美国“国家安全”、限制中国公司为“骨”的《外国公司问责法案》终于获得了通过的最佳时机。
事实上，对美国交易所而言，失去中概股对其规模和影响力会带来较大的损失；据分析，若中国企业从美股退市，其后果主要将由非中国投资者承担。特朗普在近期的一次采访中也提及，如果彻底拒绝中国企业，只会让它们选择伦敦和香港。不过，经过瑞幸事件后，美国交易所的态度似乎也悄然发生了某种改变，从近日传出的纳斯达克或将提高IPO门槛的消息，以及纳斯达克要求瑞幸退市一事即可窥得一斑。
对于仍然考虑赴美上市的中国企业来说，透明化和规范化已刻不容缓，这也是中方监管机构在强调和推进的议题。中国证监会近期多次强调跨境监管合作，并表示已经就有关事宜同美国证监会沟通，包括向PCAOB提供审计工作底稿。如果合作顺利推进，《法案》的第一部分对中国企业来说可能意味着上市成本的小幅增加，而不会完全成为阻碍。
但即使透明化问题取得进展，在出现第一个被确认为存在“政府控制”问题的先例前，也很难判断美国的标准，赴美上市的风险将很难预估。
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