目标做减法 政策做加法!——2020年《政府工作报告》解读

1评论 2020-05-23 00:37:20 来源:姜超宏观债券研究 作者:于博 下一只“省广集团”

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目标做减法,政策做加法!——2020年《政府工作报告》解读(海通宏观 于博)

  目标做减法,政策做加法!——2020年《政府工作报告》解读

  海通宏观于博

  概要

  •   淡化增长,守住底线。年报告没有提出全年经济增速具体目标,缘于全球疫情和经贸形势具有高度的不确定性。但淡化增长目标并不意味着没有目标。一方面,报告虽然淡化了增长目标,但强调要集中精力抓好“六稳”、“六保”,守住“六保”底线。另一方面,报告仍然强调了小康社会任务目标。我们认为,疫情冲击之下,如果今年中国经济能够实现3%以上增速,就仍可实现GDP总量较10年近似翻番,完成小康社会目标。事实上,从今年报告中的财政赤字规模和赤字率目标,可推算出名义GDP增速预期为5.4%,正对应着GDP增速和GDP平减指数增速“3%+2.5%”、“2%+3.5%”的组合。

  •   就业优先,对症下药。今年报告中,就业在各项主要发展目标中排在首位,也在各项具体工作部署中排在首位。高层对就业的重视程度可见一斑。报告提出,今年城镇新增就业目标下调至900万人,城镇调查、登记失业率目标上调至6%5.5%。我们认为,就业预期目标发生了明显调整,反映了当前就业形势的严峻。三类人群就业受影响程度较高,分别是:退出劳动力市场人群、新增失业人群、在职未就业人群。在需求端,报告提出努力稳定现有就业,积极增加新的就业,促进失业人员再就业。在供给端,报告强调要加强对重点行业、重点群体的就业支持,对低收入人员实行社保费自愿缓缴,今明两年职业技能培训3500万人次以上,高职院校扩招200万人。

  •   积极财政,力度空前。今年政策端最大的亮点在于积极财政力度空前。一是财政赤字率目标大幅上调至3.6%,首次突破3%。二是新增财政赤字1万亿,发行抗疫特别国债1万亿,全部转给地方,用于支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资。三是新增地方专项债1.6万亿,主要投向新老基建,助力科技创新和新型城镇化建设。四是新增减税降费5000亿,前期出台6月前到期的减税降费政策,执行期限全部延长到年底,小微企业和个体户延缓到明年。综合来看,合计新增实际财政赤字3.6万亿,实际赤字率或升至8.5%

  •   货币转松,灵活适度。今年政策端另一大亮点在于货币政策转向宽松。一是货币政策基调,虽然仍是稳健,但已从去年底的“灵活适度”升级为“更加灵活适度”,并强调要“运用降准降息、再贷款等手段”。二是货币社融增速,虽然继续淡化,但强调“明显高于去年”,印证货币政策转向宽松。货币转向宽松意在强化对稳企业的金融支持。报告提出,中小微企业贷款延期还本付息政策再延长至明年3月底,大幅拓展政府性融资担保覆盖面并明显降低费率。两个“一定要让”意在缓解融资难融资贵,引导贷款市场利率下行。我们认为,今年货币政策明显转向宽松,从去杠杆、稳杠杆重新回到阶段性加杠杆。

  •   改革创新,扩大内需。在今年各具体目标中,稳企业保就业排在第一,改革创新、扩大内需紧随其后。报告强调,困难挑战越大,越要深化改革,破除体制机制障碍,激发内生发展动力。具体包括放管服改革,要素市场化配置改革、国资国企改革、优化民企发展环境、制造业升级、提高科技创新支撑能力、大众创业万众创新等七个方面。我们认为,今年以来,改革步伐明显加快,既是对十九大、十九届四中全会精神的贯彻落实,也为未来中国中长期经济增长提供内生动力。报告强调,我国内需潜力大,要深化供给侧结构性改革,突出民生导向,使提振消费与扩大投资有效结合、相互促进。在消费端,通过稳就业促增收保民生,提高居民消费意愿和能力;在投资端,加强新型基础设施建设,加强新型城镇化建设,加强交通水利等重大工程建设。我们认为,基建将是投资端最重要的抓手,而提振消费仍需稳就业、增收入。

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  2020522日,十三届全国人大三次会议在北京召开,总理作政府工作报告。今年的《政府工作报告》与往年相比有何不同,有哪些亮点?以下是我们的解读:

  1.淡化增长,守住底线

  第一个不同之处是,首次淡化了经济增长目标。今年的报告没有提出全年经济增速目标。对于这点,报告指出,我们没有提出全年经济增速具体目标,主要因为全球疫情和经贸形势不确定性很大,我国发展面临一些难以预料的影响因素。

  但淡化增长目标是否意味着没有目标?我们认为,并不是的。

  一方面,报告虽然淡化了增长目标,但也凸显了“六保”底线思维。报告强调,这样做,有利于引导各方面集中精力抓好“六稳”、“六保”。“六保”是今年“六稳”工作的着力点。守住“六保”底线,就能稳住经济基本盘;以保促稳、稳中求进,就能为全面建成小康社会夯实基础。

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  另一方面,报告仍然强调了小康社会任务目标,3%增速仍可近似翻番。报告强调,今年要“努力实现全面建成小康社会目标任务”。我们曾在此前的报告中指出,如果今年中国经济能够实现3%以上的增速,仍可实现GDP总量较2010年近似翻番,完成小康社会目标

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  事实上,报告中也隐含了名义GDP增速的预期。报告指出,今年赤字率拟按3.6%以上安排,财政赤字规模比去年增加1万亿元。这其实就隐含着2020年为104.4万亿、名义GDP增速为5.4%的假设。而5.4%的名义GDP增速恰恰对应着“3%+2.5%”、“2%+3.5%”的实际GDP(量)增速和GDP平减指数(价)增速的组合。

  2.就业优先,对症下药

  第二个不同之处是,就业目标被排在了首位。就业不仅在各项主要发展目标中排在首位,也在各项具体工作部署中排在首位。事实上,就业在“六稳”和“六保”中也同样排在了首位。高层对就业的重视程度显而易见!

  今年三大就业目标均朝着更为谨慎的方向调整,且调整幅度较大。报告提出,今年城镇新增就业900万人以上,城镇调查失业率6%左右,城镇登记失业率5.5%左右。而作为对比:城镇新增就业目标过去3年均为1100万人,除09年外,每年均为持平或上调100万人;城镇调查失业率为18年新增,过去2年目标均为5.5%;城镇登记失业率过去5年均为4.5%02年以来稳定在4.5-4.8%,调整幅度不超过0.2个百分点。

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  就业预期目标明显调整,反映当前就业形势严峻,而政策也对症下药。今年的就业形势到底有多严峻?我们曾在此前的报告中指出,就业受影响的一共有三类人群:一是退出劳动力市场的人群,二是新增失业人群,三是在职未就业人群。根据我们的估算,这三类人群合计超过4500万人。而报告也对症下药,强调:努力稳定现有就业,积极增加新的就业,促进失业人员再就业。

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  加强对重点行业、重点群体就业支持。保就业的重难点在于,如何加强对重点行业、重点群体就业支持?以高校毕业生为例,考研是其缓解就业压力的重要去向,20年考研报名人数达到341万,较19年增幅达到18%。报告提出,今年高校毕业生达到874万人,要促进市场化社会化就业,高校和属地政府都要提供不断线的就业服务。再以就业困难人员为例,报告提出,今年对低收入人员实行社保费自愿缓缴政策,今明两年职业技能培训3500万人次以上,高职院校扩招200万人。

  3.积极财政,力度空前

  今年政策端最大的亮点莫过于:力度空前的财政政策。具体来看:

  首先,财政赤字率目标上调至3.6%这是财政赤字率目标首次突破3%。我们曾在此前的专题报告中指出,在经济增速下行、减税降费落实的双重背景下,19年实际财政赤字率已经达到4.9%,而从美欧日等发达经济体的经验看,功能财政屡屡帮助他们走出危机。我们认为,3%并非是赤字率的必守红线,赤字率该破3%就破3%

  其次,新增财政赤字1万亿,发行抗疫特别国债1万亿,全部转给地方。报告指出,今年财政赤字规模比去年增加1万亿元,同时发行1万亿元抗疫特别国债。上述2万亿元全部转给地方,建立特殊转移支付机制,主要用于保就业、保基本民生、保市场主体,包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等。我们认为,2万亿全部转给地方,其意义不仅在于加大力度、提高效率的改善就业和民生,还在于优化中央、地方的财权和事权划分。

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  第三,新增地方政府专项债券1.6万亿元。报告提出,今年拟安排地方政府专项债券3.75万亿元,比去年增加1.6万亿元,提高专项债券可用作项目资本金的比例,主要投向:加强新型基础设施建设,加强新型城镇化建设,加强交通、水利等重大工程建设。我们认为,考虑到地方专项债同比大幅多增,并且主要投向基建,2020年基建投资有望否极泰来,增速有望从过去两年的5%以下,重回10%以上。

  第四,全年为企业减负2.5万亿。报告提出,今年继续执行下调增值税税率和企业养老保险费率等制度,新增减税降费约5000亿元。而前期出台六月前到期的减税降费政策,执行期限全部延长到年底,小微企业、个体工商户所得税缴纳一律延缓到明年。预计全年为企业新增减负超过2.5万亿元。

  综合来看,今年积极财政可谓多管齐下:新增财政赤字1万亿,发行抗疫特别国债1万亿,新增地方专项债1.6万亿,新增减税降费5000亿,合计新增实际财政赤字3.6万亿,实际赤字率或从去年的5%上升至8.5%

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  4.货币转松,灵活适度

  政策端另一大亮点在于:转向宽松的货币政策。具体来看:

  首先,稳健货币政策基调:更加灵活适度。虽然在今年报告中,货币政策基调依然是稳健,但相比18年的“保持中性、松紧适度”,19年的“松紧适度”,已经明显转向宽松。事实上,去年底中央经济工作会议的表述仍然是“灵活适度”。变化发生在2月底,疫情的冲击使得2月底政治局会议对稳健货币政策的定调升级为“更加灵活适度”。而4月底政治局会议的定调进一步升级为“运用降准降息、再贷款等手段”,这同样也出现在今年的报告中。

  其次,继续淡化货币社融增速目标,但强调明显高于去年。虽然在今年的报告中,和过去两年一样,继续淡化了货币、社融增速目标,但相比18年的“合理增长”,19年的“要与国内生产总值名义增速相匹配”,今年“明显高于去年”的表述,与1季度货政报告“与名义GDP增速基本匹配并略高”的表述不谋而合,意味着货币政策将明显转向宽松。

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  货币政策转向宽松旨在强化对稳企业的金融支持。报告提出,中小微企业贷款延期还本付息政策再延长至明年3月底,大幅拓展政府性融资担保覆盖面并明显降低费率,大型商业银行普惠型小微企业贷款增速要高于40%,支持企业扩大债券融资。报告强调,一定要让中小微企业贷款可获得性明显提高,一定要让综合融资成本明显下降。而这与34月份两次政治局会议所强调的“引导贷款市场利率下行”、1季度货政报告的“用改革的办法促进社会融资成本进一步下行”的表述一脉相承,意味着贷款市场报价利率(LPR)将继续下行。

  综合来看,今年货币政策明显转向宽松,从去杠杆、稳杠杆重新回到阶段性加杠杆。

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  5.改革创新,扩大内需

  在今年各项具体目标中,稳企业保就业排在第一,而改革创新、扩大内需紧随其后。

  关于改革创新,报告讲的是:困难挑战越大,越要深化改革,破除体制机制障碍,激发内生发展动力。

  具体来看,主要包括以下7个方面:一是深化放管服改革,调整措施、简化手续,推动更多服务事项一网通办;二是推进要素市场化配置改革,改革创业板并试点注册制,赋予省级政府建设用地更大自主权;三是提升国资国企改革成效,实施国改三年行动,深化混合所有制改革,国企聚焦主责主业;四是优化民营经济发展环境,保障民企平等获取生产要素和政策支持,清理废除不合理规定;五是推动制造业升级和新兴产业发展,发展工业互联网,推进智能制造;六是提高科技创新支撑能力,稳定支持基础研究和应用基础研究;七是深入推进大众创业万众创新,发展创业投资,增加创业担保贷款。

  今年以来,改革步伐明显加快。49日《完善要素市场化配置意见》授权发布,土地、劳动力、资本、技术、数据等五大领域要素改革多点开花,其核心是市场定价、有序流动。518日《完善经济体制意见》授权发布,不仅描绘出市场主体、市场竞争、要素配置、政府职能、民生保障等五大领域改革的宏伟蓝图,也强调了对外开放战略、完善法律制度为改革提供保障。我们认为,深化改革,既是对十九大、十九届四中全会精神的贯彻和落实,也激发了未来中国中长期经济增长的内生动力。

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  关于扩大内需,报告讲的是:我国内需潜力大,要深化供给侧结构性改革,突出民生导向,使提振消费与扩大投资有效结合、相互促进。

  提振消费基建托底。从需求端的三驾马车看,一方面,通过稳就业促增收保民生,提高居民消费意愿和能力,发展养老、托幼服务,拓展农村消费。另一方面,重点支持新型基础设施建设、新型城镇化建设,加强交通、水利等重大工程建设,同时支持民企平等参与。此外,报告强调,加快落实区域发展战略,实施好支持湖北发展一揽子政策,提高生态环境治理成效,并保障能源安全。

  我们认为,今年报告依然强调“房住不炒”,也未提棚改,意味着地产投资难以指望,基建将成为投资中最重要的抓手。在融资改善的支持下,基建投资增速有望明显回升,并且随着“新基建”不断加码,公募基建REITS起航,以及老旧小区改造助力,基建投资有望在融资来源、项目投向上推陈出新。而作为内需中的半壁江山,消费的重要性不容忽视,提振消费本质上仍需稳就业、促增收,提高居民的消费意愿和消费能力同等重要。

关键词阅读:政府工作 海通宏观

责任编辑:付健青 RF13564
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