侯明:《政府投资条例》出台后 如何用PPP模式实施政府投资项目?

1评论 2019-06-02 07:37:33 来源:经济观察报 作者:杜涛

  《政府投资条例》(以下简称“《条例》”)出台后,各方都比较关注。尽管《条例》中没有明确提到PPP,但采用PPP模式实施的项目,特别是有政府出资、提供了投资补助或贷款贴息的项目,应该说都属于《条例》规范的政府投资项目的范畴。那么,在《条例》出台后,对PPP项目有何影响?如何科学应用PPP模式实施政府投资项目呢?

  对此,经济观察报专访了北京大岳咨询公司董事总经理、财政部PPP专家库专家侯明。侯明从2007年涉及政府投资项目咨询服务已近12年,参与了一百多个PPP项目。

  经济观察报:政府投资条例出台后,对PPP有什么样的影响?

  侯明:《条例》中没有明确指出政府投资与PPP的关系。初步分析来看,对于涉及政府出资的PPP项目,若采取预算安排资本金注入方式则属于政府投资;对于不涉及政府出资的PPP项目,若采取投资补助或贷款贴息方式则属于政府投资。若PPP项目中无政府出资,也无投资补助或贷款贴息,而是采取了政府付费或可行性缺口补助,《条例》没有明示,需要等待配套政策的意见。

  在《条例》明确严禁垫资施工和当前防控隐性债务的形势下,PPP开了一扇“前门”。近年来兴起的“F+EPC”模式,如果涉及承包方垫资行为,实质上也是属于《条例》所不允许的。关于PPP支出责任是否构成隐性债务?财金〔2019〕10号文说的很明确,“符合条件的PPP项目形成的政府支出事项,以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据,是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出。”经过六年多的发展,PPP已经形成了一套制度体系,截至目前已经落地了五千多个项目,涉及投资超过8万亿元,部分项目已经进入运营期,涌现了一批优质项目,可以说PPP在引导社会力量参与公共服务供给、提升供给质量和效率方面起到了非常重要的作用。

  经济观察报:《条例》出台后,你认为应该如何统筹应用包括PPP在内的多种模式实施政府投资项目?

  侯明:首先要做好统筹谋划,合理选择合规的模式。除了政府直接投资,要用好未来的钱办好当前的事,目前主要可以考虑统筹用好地方政府专项债券和PPP模式。专项债券可以用政府性基金预算偿还,而根据财金〔2019〕10号文的要求PPP原则上不能用政府性基金预算安排运营补贴支出。因此,对于能够产生持续稳定的反映为,政府性基金收入或专项收入并满足发行专项债券条件且地方政府能够自筹解决项目资本金的,则首选发行专项债券。需要注意的是,发行专项债券,需要自行解决总投资20%-30%的项目资本金,而采用PPP模式,政府出资就少的多,大多仅有总投资的2%(项目资本金总额一般为总投资的20%,政府出资人代表出资大多仅占项目资本金总额的10%)。此外,对比目前已发行债券大多在5-7年的期限,PPP模式下,建设期不用付费,可以在长达10年至30年的期限内根据绩效考核支付运营补贴。因此,根据政策规定适宜采用PPP模式的项目,通过物有所值评价和满足财承10%的,则首选PPP,实现较长的年限内平滑支出。当然,如果有其他合规的方式也可以探索采用。

  其次要做好投融资规划,防范未来支出风险。只知道一直上项目,不搞清楚能不能支付,“吃子孙饭”、“暴雷”就在所难免。为此,有必要在发展规划蓝图与项目(资本)之间架起一座资金统筹的桥梁,这座桥梁就是投融资规划。做好投融资规划,就是要摸清楚到底要干什么项目,分门别类理清适用采用什么模式,合理安排好建设时序,清晰预估未来每年偿付的债务和支出情况,合理预测未来可支配财力,通过模拟未来收入支出现金流,看看是否能平衡。不能平衡的,那就要优化调整。这样做,心里就有底了,财力不够时,上项目时要掂量掂量了。当然,财力也在变,项目也会有调整,投融资规划也不能一成不变,未来可以根据实际情况不断调整完善。

  经济观察报:如何科学规范的推进PPP项目?

  侯明:首先,要读懂政策、凝聚共识。PPP从2014年推广至今,历经六年,不少项目已落地,有的已建成投入运营,城市面貌早就发生了翻天覆地的变化;而有些地方对PPP还在观望、犹豫,该上、能上的项目一拖再拖。中央多次印发的文件讲的很清楚,做合规的PPP是没有问题的。对PPP政策有疑惑的时候,不妨走出去,到做的好的地方看一看,或者请专家过来讲一讲。一把手有信心了,各部门凝聚共识,齐心协力、各司其职,PPP就能推好。

  其次,要细致谋划、赢在前期。之所以有些PPP项目落地难,落地后出现这样那样的问题,一个很重要的原因就是前期工作不扎实。选址、建设内容、建设规模、工艺技术、投资额等,一变再变,甚于变化太大,导致无法融资落地,有的还需要重新采购。这次《条例》的出台,特别强调政府投资科学决策,进一步规范了政府投资项目审批制度,强化投资概算的约束力,相信这种情况会有所改善。磨刀不误砍柴工,宁可前期细致一点,总体上速度可能还是最快的。

  第三,要务实专业、着眼长远。PPP项目长达十几年二十几年的合作,要想顺利实施,不但需要找到靠谱的社会资本,还要建立牢靠的合作关系。合作关系最终是通过合同体现的,前期编制实施方案、做好物有所值和财承论证,最终都要落实到合同条款。文件不专业,合同太简单,闭门造车、照搬照抄,不结合项目实际,自然扯皮的事情就多。过于强调政府利益,或者社会资本获益过多,都走不长远,只有互利共赢才能行稳致远。

关键词阅读:PPP模式

责任编辑:郭艳艳 RF12556
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