导读

　　1891年，斯坦福大学正式建立。1938年，斯坦福大学毕业生休利特和帕卡德创立惠普公司，硅谷诞生。1955年，“晶体管之父”肖克利在硅谷建立半导体实验室。自此硅、晶体管、集成电路、互联网在硅谷扎根，仙童半导体、英特尔、AMD、思科、谷歌、苹果、Facebook陆续登上硅谷的舞台中心。根据《2019硅谷指数》报告，硅谷人口约310万，2017年人均年收入达10.2万美元，远高于美国5.2万美元的平均水平；2017年硅谷登记的专利数量占美国整体的12.9％；2018年风险投资金额占到美国的17.1％，是美国乃至世界的科技创新中心。

　　1979年，深圳经济特区设立。1985年，中兴通讯成立；两年后华为由任正非创立；还有1998年成立的腾讯和2006年成立的大疆创新。2018年深圳市战略性新兴产业增加值合计9155亿元，占GDP比重达38％。其中，新一代信息技术产业增加值达到4772亿元，占GDP比重达20％。PCT国际专利申请量1.8万件，居全国第一。2015年以来深圳常住人口年均增量均超50万，居全国之首。大批创新创业者汇聚到深圳，昔日的小渔村迅速崛起成为中国的创新之都，中美贸易战甚至被戏称为美国和深圳南山区粤海街道办的战争。市场化的商业土壤、自由包容的文化氛围、简单开放的创业环境、集聚的优秀人才，正是硅谷和深圳崛起的秘密。

　　中美贸易战已经升级成为科技战，背后则是以教育体制、产学研模式、创新体制为核心的科技软实力竞争。

　　本文旨在全面客观对比中美科技体制的差异，总结硅谷产学研模式的成功经验，并分析产业政策在美国发展高科技产业过程中起到的关键作用。基本结论是：1）美国已经形成了一套行政与立法部门共同承担科技政策制定责任、联邦部门以使命为导向进行分散的项目资助、多元化的科研主体通过竞争申请项目、产学研一体化生态的科技体系，尤其注重培养鼓励创业创新、科研项目转化等方面的法律和制度环境。2）相比来说，中国科技体制下权力更加集中，在执行方面更有效率，但在立法、专利制度、预算分配、项目管理评估、产学研合作等方面都仍有较大改善空间。3）同时，美国自身在发展高科技产业时采取了政府采购、资金支持等多种产业政策。尤其在半导体产业，美国的贸易代表一面指责日本的半导体产业政策不合理，另一面却对它赞叹不已，并游说美国政府牵头、企业参与成立SEMATECH（半导体制造技术战略联盟）进行共同研发，重新取得了对日本半导体产业的技术优势。4）当前美国在贸易摩擦中多次指责中国政府通过国家战略、产业政策等手段扶持“中国制造2025”计划涉及的高科技领域，实际上是打着贸易保护主义旗号的战略遏制，剑指中国经济崛起和产业升级，尤其是对中国高科技领域的“围猎”。对此我们要有清醒的认识。

　　建议：1、厘清政府与市场的边界，梳理政府职能，压缩事权和支出责任，精兵简政，降低企业和个人负担；2、降低制度性交易成本，在鼓励民间投资和发展民营经济方面，关键是要给企业家提供安全、公平的创新创业环境，依法治国，保护企业家精神和财产权，稳定预期；3、加快科教体制改革，建立市场化、多层次的产学研协作体系。由国家主导加大基础研究投入，由企业主导加大试验开发投入，对于企业尤其是中小初创企业主导的研发活动应加大减税力度，进一步提高研发费用加计扣除比例。改革教育管理制度，夯实基础教育，提高高等教育投入，给予大学教职人员在创业、兼职、咨询方面更大的自主权；4、切实提高科研人员与教师的收入待遇， 抓住当前美国加大对华裔科学家的审查、并企图以中断人才交流等方式遏制中国科技进步的机遇，加大海外高端人才引进力度；5、运用合理的产业政策和政府采购，发挥“集中力量办大事”的体制优势、组建研发联盟对“卡脖子”技术领域进行联合攻关。中国虽然目前成立了规模达数千亿的国家集成电路产业投资基金，但大基金的投资模式仍以分散投资和入股为主，无法像日本70年代的VLSI计划和美国80年代的SEMATECH一样实现资源整合、集中攻关、减少浪费、信息成果共享等多重效果。建议政府牵头组建半导体技术研发联盟，联合华为、中兴等企业进行技术攻关。6、积极发挥金融对科技的支撑作用，大力发展多层次资本市场，推动科创板注册制改革。发展直接融资尤其是风投、地方性中小银行解决创业型、科技型中小企业的融资问题，加大对于风投企业所得税减免力度，提高科技创新企业融资效率。

　　正文

　　1 美国科技体制

　　美国之所以能不断孕育伟大发明和伟大公司，科技体制发挥了重要作用。早在美国立国之初，对科技与创新的鼓励就融入了美利坚的基因。1787年《美国宪法》规定：“通过保障作者和发明者对他们的作品和发现在一定时间内的专有权利，来促进科学和有用艺术的进步。”

　　1945年，时任国家科学研究与开发办公室主任的万尼瓦尔·布什向杜鲁门总统提交了著名报告《科学——没有止境的前沿》，系统阐述了科学的重要性和科技管理的理念，并总结出三条历史经验：1）基础研究是为实现国家特定目标而进行应用研究和发展研究的基础，最适宜开展基础研究的是大学体制；2）政府可以通过与工业界和大学签订研究合同和提供资助的制度来支持科技；3）政府吸收科学家作为顾问和在政府中设置科学咨询机构，有助于总统和政府作出更准确有效的科技决策。在布什报告的基础上，承担政府对基础研究资助职责的美国国家科学基金会（NSF）得以建立，美国现代科技体制开始逐渐形成。

　　经过近80年的迭代与完善，美国已经形成一套与政治体制相匹配的多元分散的科技体系。站在联邦角度，多元分散最直接的体现在于科学政策制定的责任由行政部门和立法部门共同承担。其中政府负责制定科技预算、推进相关政策、协调科技工作；国会负责审批科技预算、人员机构的任命与设置，监管和评估相关的联邦部门和机构工作，并通过立法决定各项科技政策的框架。

　　行政层面，形成了“决策-执行-研究”三层架构，各层级主体众多但分工明确。美国总统享有国家科技活动的最高决策权和领导权，总统行政办公室下设白宫科学技术政策办公室（OSTP）、国家科学技术委员会（NSTC）、总统科学技术顾问委员会（PCAST）和管理与预算办公室（OMB）。其中OSTP主要为总统制定科技政策、分配研究经费提出分析建议，对科技政策形成与发展具有重要影响；NSTC主要负责协调各政府机构间的科学政策，并由总统亲任委员会主席；PCAST是总统最高级别的科学顾问团，主要提供政策咨询，其成员大多是政府外的顶尖科学家、工程师和学者，具有一定的独立性；OMB主要负责管理总统向国会汇报预算的准备工作以及后续的协商，在确定科学项目的优先性方面有着最重要的影响力。

　　执行层面，不同于大部分国家通过一个中央政府部门或科技部集中支持科学，多元化的科学资助体系是美国科技体制最大的特点。众多联邦部门和独立机构共同承担资助科学研究、指导科技政策的责任，其中与科技关系最密切的联邦部门包括国防部、卫生与公共福利部、NASA、能源部、国家科学基金会和农业部六大部门。不同联邦部门与独立机构对应不同的使命，例如NASA主要支持空间探索、DOD研究增强国家安全、NSF则支持更广泛的基础研究。但在某些交叉学科与前沿科研领域的资助上，多元化的体系会带来重复工作，某些项目可能面临多头管理。美国的立法者认为，不同机构出于不同的使命，看待科学问题的视角也会略有不同，这样把资助研究作为实现更广泛使命的一个要素，这种资助体系更有生命力，往往会产生意想不到的“溢出效应”。因此这套多元化的科学资助体系得以沿袭至今。

　　研究层面，联邦研究机构、大学、企业和非盈利科研机构四类主体形成了有效的分工协作。联邦研究机构由政府直接管理或采取合同方式管理，主要从事重要技术的应用研究与部分基础研究，如隶属于能源部的橡树岭国家实验室，曾对负责原子弹研制的曼哈顿计划作出了重要贡献；大学以基础研究为主，美国拥有世界上数量最多、水平最高的研究型大学，同时给予研究人员极大的自由度，包括鼓励科研人员创业、促进科研成果转化；企业侧重于试验发展，大多以工业研究实验室为载体开发新技术与新产品，最知名的如美国贝尔实验室，发明了晶体管并开创了信息时代；其他非盈利机构主要包括地方政府或私人研究机构，主要从事基础研究与政策研究，对前三类主体形成补充。

　　立法层面，国会最重要的职能在于监督和立法。监督方面，国会有两类重要的职能机构，一类是国会的“百科全书”，包括国会研究服务部（CRS）负责为国会提供广泛的政策和议题分析，以及一些专门委员会如众议院下设的科学、空间和技术委员会；另一类是国会的“侦探机构”，如审计总署（GAO），负责调查和评估现有的政府政策及计划项目、确保经费被高效正确地使用。立法方面，美国非常注重科技成果的转化与对创新创业的鼓励支持，国会通过立法对从事科研工作的中小企业进行税收优惠、界定研究成果与发明专利的归属权，例如1980年制定的《专利与商标法修正案》（又称《拜赫-杜尔法案》），为联邦所资助的研究而产生的商业化创新提供了一个统一的框架，允许大学和其他非盈利组织获得这些发明的专利，并可以与公司合作、将他们推向市场。这个法案被普遍认为提高了美国大学与工业界之间的技术转移水平。

　　2 美国的产学研：斯坦福大学和硅谷的经典案例

　　斯坦福大学于1891年由时任加州州长利兰·斯坦福捐献2000万美元及近5万亩的农场土地正式建立。建校之初，斯坦福默默无名，发展远不及哈佛大学及邻近的加州大学伯克利分校。1951年，时任工程学院院长的特曼与校长斯特林商定，将学校的大量土地以极低的价格出租以创办工业园区，此举既为学校创造了一定的收入，又吸引了不少企业入驻、解决了学生的就业问题，成为斯坦福发展的转折点。

　　1938年，斯坦福大学毕业生休利特和帕卡德在恩师特曼教授的支持下创立了惠普公司，被广泛认为是硅谷起源的标志。1955年，在特曼的邀请下，“晶体管之父”肖克利将半导体实验室建立在了硅谷，并于1963年到斯坦福任教。自此，硅、晶体管和集成电路在硅谷扎根，硅谷步入了高速发展时期。

　　20世纪50年代以来，硅谷已经孕育了惠普、英特尔、甲骨文、苹果、雅虎、谷歌、特斯拉等高科技企业。根据《2019硅谷指数》报告，硅谷人口约310万，2017年人均年收入达10.2万美元，远高于美国5.2万美元的平均水平；2017年硅谷登记的专利数量占美国整体的12.9％；2018年风险投资金额占到美国的17.1％，是美国乃至世界的科技创新中心。

　　斯坦福大学与硅谷取得巨大成功之后，世界上有许多大学都争相学习效仿，但成功者寥寥，根本原因在于斯坦福大学与硅谷的崛起并非简单依靠打造产业园区、孵化器或者设立技术转让办公室，而是以一流大学、一流科研人员与初创企业为核心主体，以自由开放、鼓励创新、包容失败的文化为基础，构建了一套各主体紧密合作、相互促进的生态系统。下文对政府、大学与企业三大主体各自在硅谷生态中的作用进行分析。

　　美国政府在斯坦福和硅谷的发展初期起到了至关重要的作用。一方面，联邦政府是大学基础研究的主要资助者。冷战时期，美国政府对军事技术方面的研究投入大大增加，斯坦福在特曼的带领下与联邦政府合作建立了EDL（西尔维尼亚电子国防实验室）和ESL（电磁系统实验室）等实验室，在无线电和晶体管技术方面的研究迅速发展。另一方面，联邦政府是冷战时期硅谷许多初创企业的主要客户。二十世纪五十年代，晶体管仍然非常昂贵，一台电子计算器的价格相当于一辆汽车价格的1/4。而政府出于国家安全需要大量采购晶体管、电子微波管等高科技产品，对价格也并不敏感，正是政府的支持使得这类初创企业能够持续地进行技术升级和降低成本。第一批入驻斯坦福工业园的惠普、洛克希德马丁，包括Watkins Johnson、英特尔等均受益于此。移民政策方面，美国政府的H1B赴美工作签证与移民签证机制吸引了大量国际人才流入。时至今日，2017年硅谷外国出生的人口占比达到38.2％，远远高于美国13.7％的平均水平。

　　大学是硅谷生态系统中的核心之一。以斯坦福大学为例，大学的主要作用有三点：1）对外形成技术授权和合作机制；2）对内形成技术转化服务体系；3）打造一流的师资，培养一流的人才。其中技术转化机制的核心部门为技术授权办公室（Office of Technology Licensing，OTL）。OTL主要由具有科研或技术背景的项目经理组成，负责对技术转化的全生命周期进行管理，包括评估科研成果或发明是否可转化为专利、是否具有商业潜力、项目估值，并在此基础上为专利寻找合适的产业合作伙伴、协商最优条款等。技术授权的形式非常灵活，包括但不限于授权费、版税、股权等等，同时斯坦福大学规定，技术授权产生的收益由科研人员、所在学院、所在系平均分配，即各占1/3。根据OTL披露的数据，2016年斯坦福大学新增141个技术授权项目，全部技术授权项目的年度收入达到9500万美元。虽然技术授权收入占学校整体年度预算（超过40亿美元）的比例不大，但斯坦福认为此举可以增强学校与工业界的联系，并且可以彰显自身的基础科研实力，有利于争取更多的联邦科研经费支持。

　　此外，斯坦福也鼓励师生凭借研究成果创业，学校可以给予市场、资金、技术等方面的支持。2004年谷歌上市后斯坦福大学作为早期投资人退出，仅这一项投资收益就达到3.4亿美元。

　　更关键的是，与传统产学研“大学负责研究、企业负责商业化”的线性模式不同，斯坦福大学与硅谷企业之间建立了类似于“共生”的相互依存关系。研究成果的商业化仅仅是其中的一部分，企业与大学之间还建立了合作研究、委托研究、人才合作培养、企业咨询、数据共享、设备租赁等多形式、多主体的协作机制，例如斯坦福大学的BIO-X项目就与强生、诺华等十余家生物制药巨头合作开展如访问学者助学金、资助合作研究、赠予基金等多种形式的研究计划。根据斯坦福披露的数据，通过工业合同办公室（Industrial Contracts Office，ICO），学校每年与企业签订150项资助研究协议、450项材料转让协议。这些项目大大拓宽了斯坦福和企业之间的合作范围与内涵。

　　在师资队伍建设与人才培养方面，特曼教授有一个著名的理念——“steeples of excellence”，即要让斯坦福成为一流的大学，必须要有一流的教授。由于美国的联邦资助采取同行评议制度，只有拥有一流的师资，才能获得更多的联邦资助。斯坦福共有81位校友、教授或研究人员获得诺贝尔奖，位列世界第七；27位曾获得图灵奖（计算机界最高奖项），位列世界第一；现任教职中有19名诺贝尔奖获得者。斯坦福在化学、物理和电子工程方面的学科优势也吸引了大量理工科学生前来求学，斯坦福也已经累计为硅谷输送了数以万计的“新鲜血液”。

　　企业是硅谷生态系统中的另一核心。除了上文提及的企业与大学之间多元化的合作机制，硅谷企业与科研人员也有着非常紧密的联系，不少企业创始人和高管与在校科研人员本身就是师生关系、同学或校友关系。这其中最著名的就是惠普公司的例子，特曼一开始利用军方的资源为惠普初期的发展解决了不少资金和订单方面的困难，并一直担任惠普的董事给予咨询。最终惠普成为美国最大的科技公司之一，特曼也成为公认的“硅谷之父”。2001年斯坦福110年校庆之际，惠普创始人休利特的基金会曾向斯坦福大学捐赠4亿美元用于基础教育与研究，创下当时美国大学接受单笔捐助金额的最高纪录。

　　除了私人关系，企业和大学的科研人员存在着广泛的互访、交流、合作和兼职，并且企业往往为大学科研人员带来以解决现实问题为导向的研究灵感。这其中的一个著名例子就是谷歌和经济学教授范里安的故事。范里安一开始在硅谷另一所知名大学UC Berkeley任职，他在休假期间到谷歌兼职并帮助谷歌设计了在线广告拍卖系统AdWords，最后在大学退休后甚至成为了全职的谷歌首席经济学家。范里安认为这一职位能够让他通过接触大量的数据从而站在理论前沿，并有机会与大量优秀的业界人士交流，这一过程“非常有趣”，而他设计的AdWords也为谷歌带来每年数百亿美元收入。

　　另外由于企业的集聚，企业与企业之间经济合作的开展难度和成本大大降低。合作主要分两方面，站在产业链角度，初创企业一般提供成熟企业的上游产品、技术或服务，因此初创企业一开始只需面向企业用户而非终端消费者，可以减少初期的营销成本与市场风险，SaaS（软件即服务）领域巨头Salesforce就是一个成功案例。站在股权角度，成熟企业可以通过并购初创公司不断扩充产品线、增强技术和专利储备，苹果、思科、惠普等巨头都是活跃的收购方；对初创企业来说，既可以借助巨头的销售和用户网络加快新产品的推广，对股东来说并购也意味着更多元和便捷的退出渠道。

　　站在系统的角度，企业是硅谷生态的重要闭环，只有企业不断发展壮大，才能最终创造就业、产生收入、贡献税收，而更高的收入水平、更多的产业集聚、更好的创业氛围进一步吸引优秀企业和一流人才流入，由此形成正向循环。据不完全统计，斯坦福的校友们创立了惠普、谷歌、雅虎、思科、英伟达、Twitter、LinkedIn、Netflix、Instagram等硅谷巨头。斯坦福大学的两位教授在2011年做的一份调查结果显示，自斯坦福大学成立以来校友共成立了近4万家企业，年均创造营收约2.7万亿美元，如果将这些企业合起来将成为全球第10大经济体。正是这些企业的不断出现与成长为硅谷带来了源源不断的创新活力。根据《2019硅谷指数》报告的数据，近十年来硅谷和旧金山地区的人均收入水平基本维持在美国整体水平的2倍左右，大多数年份人口呈净流入状态；金融危机后2010年6月至2018年6月期间硅谷地区的就业机会数量增长了29％，远高于同期美国整体14％的水平。硅谷的生命力可见一斑。

　　但值得注意的是，2016年以来硅谷房价快速上行，2018年硅谷房价中位数涨幅高达21％（同期加州仅3.4％），目前已经达到120万美元，导致具备中等房价购买能力的群体比例出现下降。与此同时，近几年硅谷人口净流入几乎停滞，人口增长基本仅依靠自然增长。2015年7月至2018年7月期间硅谷的外国移民人数达到6.2万人，但人口流出同样高达6.4万。2018年硅谷人口增长速度创下2000年互联网泡沫破裂后的新低，房价快速上行可能正是主要原因。

　　3 美国政府产业政策：以半导体为例

　　尽管美国在贸易摩擦中多次指责中国政府通过国家战略、产业政策等手段扶持“中国制造2025”计划涉及的高科技领域，但实际上美国自身在发展高科技产业时却采取了政府采购、资金支持等多种产业政策。

　　尤其在半导体产业，日美贸易战期间当美国政府认定半导体产业事关国家安全之后，甚至不惜以关税、外交等多种手段打压遏制日本半导体产业。针对日本成立“超大规模集成电路”研发联盟并快速取得半导体技术突破，美国的贸易代表一面指责日本的半导体产业政策不合理，另一面却对它赞叹不已，并游说美国政府也采取类似的政策措施。此后美国政府牵头成立SEMATECH（半导体制造技术战略联盟），在国防部高级研究项目机构（DARPA）领导下联合英特尔、德州仪器、IBM、摩托罗拉等在内的共11家公司共同研发，重新取得了对日本半导体产业的技术优势。

　　3.1 技术方向、资金支持与政府采购

　　技术发展初期，即20世纪50年代至70年代，美国政府既是技术发展的提出者，又是资金提供与产品采购者。一项新技术的发明存在资金与风险双高情况，私人企业无法承担，政府在有明确需求下的大力支持可以很好的缓和企业风险，为技术创新准备充分条件。

　　作为军方的技术支持，早期各大企业与实验室的研发多基于政府需求，因此，政府对技术发展方向影响重大。因战争产生的对电子信息技术“高效、快速”要求，催生了晶体管的诞生。但第一枚晶体管原材料锗的化学性能在高温条件下不稳定且产量有限，促使了硅材料的使用。其次，军方对元器件线路庞大复杂、故障率高提出了“微型、轻便、高效”要求，激发研发小型整合体，这也是1959年德州仪器实验室发明集成电路的直接动机。

　　再者，政府的资金支持与大规模采购加快技术发展与产品商业化，其中空军支持率最高。研发经费分政府经费与民间经费，政府经费又分直接拨款与承包合同两种主要形式，而承包合同贡献率更强。据美国商务部数据统计，1958-1964年期间，平均每年研发经费来自政府的比例约85％（除1956年），1958年政府直接拨款400万美金，承包合同费用则高达990万美金。集成电路发明后的六年内，政府对其资助达3200万美金，70％来自空军。合作内容包括德州仪器115万美金的两年半的技术研发、德州仪器210万美金的500个集成电路生产能力、西屋公司的430万美金的电子产品生产等。在产品得到初步回报后，政府降低采购与资金力度，转接给个人与企业投资者，再借助市场效应扩大规模。

　　3.2 特殊时期的外交与贸易手段

　　到了发展中期，日本以DRAM储存器为切入点，无论从产量、技术还是价格优势均反超美国，从“后来者”逆袭为世界霸主。对此，美国政府迅速做出了战略调整，包括最为著名的《美日半导体贸易协议》（The U.S-Japan Semiconductor Trade Agreements）与SEMATECH联盟（美国半导体科技与制造发展联盟）。

　　双边协议签订背景是日本抢走部分高科技领域而引发美国对自身发展的担忧。美日双边协议取消日本贸易壁垒扩大市场、同时遏制对手发展。80年代前全球销量最高半导体公司被美国所垄断，包括国民半导体、德州仪器、摩托罗拉等，到1986年全球前十公司有6所来自日本，前三强更是易主为日本电气、日立、东芝。为此，联邦政府开始在1985年与日本进行谈判，以“反倾销”名义令日本政府调整产业政策，主要要求为1）至1991年底，非日本企业生产的半导体器件与芯片在日本销量必须占日本市场总销量的20％（之前日本政府保护下为10％以下）；2）禁止日资在美投资并购；3）建立价格监督机制，禁止第三国反倾销。从出发点与申诉点来看，都与今年中美贸易战有所相似，但不同的是，依赖美军保护与国防需求，日本在1986年签订了协议。由于当时众多美国企业为区别日本低价竞争，转向ASIC（某种特殊目的的定制芯片）等高技术高附加值市场，双边协议带来的效益不算很大。协议过后，日本全球市场份额与DRAM市场份额变动不大，依旧处于美国之上。对此美国于1989年再次与日本签订贸易协议，条款扩大至专利保护与专利授权等，对此，日本不得不令本国企业开始采用美国框架与产品。数据显示，1996年非日企业半导体产品在日本市场份额升至30％，其中75％来自美国。

　　SEMATECH整合资源，提高信息、技术与人才交流。尽管美国对产业做出调整改变分工方式，转向ASIC定制市场形成Fabless运营模式，但基础技术、设备、材料的劣势不能忽视，对比日本“价廉物美”，美国急需提高制造工艺降低成本，SEMATECH为此发挥了巨大作用。1987年，政府发挥主导效仿日本大规模集成电路技术合作联盟经验（VLSI计划，日本篇细讲）联合英特尔、德州仪器、IBM、摩托罗拉等在内的共11家公司建立SEMATECH，旨在增强美国国内半导体制造与原材料等基础供应能力。在国防部高级研究项目机构（DARPA）领导下，11家企业除了互通有无，更是加强了与设备制造厂商之间的合作，包括1）委托开发设备；2）改进现有设备；3）制定下一阶段技术发展战略；4）加强信息交流。其中最重要的是新设备开发，占总预算的60％，项目集中在金属板印刷技术、蚀刻、软件及制造等。统一规划合理配置资源的同时，降低研究与实验的重复性，改善企业无主攻方向问题并大大提升制造能力与材料研发进程。因此，美国1992年重新夺回世界第一。市场方面，美国国内对美产新设备采购意愿从1984年的40％提升1991年的70％，1992年美国应用材料公司成为全球最大设备材料供应商，并保持至今；技术方面，日本终端芯片对比美国的相对成品率从1985年的50％下降到1991年的9％，1993年SEMATECH完成0.35微米的电路制造。

　　3.3 相关立法与优惠政策

　　注重法律保护的美国，在半导体方面实施了多项政策贯穿全程，直接或间接的影响半导体行业在融资、投资、税收、专利保护、科技研发等方面的进程。形式可分为减免所得税、企业低税率、额外费用减扣、亏损结转、所有权保护、打击恶性竞争等。

　　以《经济复兴税收法》为例，企业研发费用不作为资本支持而作为费用抵扣，如当年研发开支超过前3年平均值，超出部分给予25％税收减免，企业用于新技术改进的设备投资可以按照投资额10％进行所得税抵免。这一法案的实施，减免企业营业压力的同时增加企业创新研发动力与研发强度。

　　针对早期芯片行业版权混乱现象，美国出台专门也是当时世界第一部的《半导体芯片保护法》，进行注册后的集成电路权利人可以在10年内享有该作品的复制、发行等基础权利，也享有对恶性抄袭复制者的追诉权，即使没有注册，设计者也在2年内享有权利。但是《芯片法》不反对反向工程（通过现成产品进行设计复原），也一定程度的促进市场竞争。这部创新性的保护法案也影响了其他国家集成电路的专利保护，更是影响了世界知识产权组织（WIPO）修订《集成电路知识产权条约》与世界贸易组织（WTO）修订《与贸易有关的知识产权协议》。

　　4 中国科技体制

　　1978年邓小平在全国科学大会开幕式讲话中全面阐述了科学技术的重要性，鲜明提出“科学技术是生产力”，标志着中国科技体制的重大转折，“科学的春天”正式到来。2012年中共十八大明确提出实施创新驱动发展战略，强调“科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置”。在创新驱动发展战略的指引下，2015年我国开始科技体制改革，重点解决资源碎片化和战略目标不够聚焦等问题。

　　改革主要分为两方面。一方面是对科技计划体制的改革。改革前，40多个政府部门管理着90多个资助项目，存在着重复、分散、封闭的特点；改革后，中央深改组领导、科技部牵头，财政部、发改委、工信部、教育部等部门参与形成科技计划管理部际联席会议制度，并将资助项目合并成国家自然科学基金、国家科技重大专项等5大类科技计划，由不同部门代表组成的部际会议来共同讨论决定资助项目的优先级和资金分配。改革前，政府部门既有权分配研究资金，也负责项目管理、资金用途监督与评估；改革后，政府部门不再介入研究项目的管理工作，这部分工作将外包给专业的独立机构，机构之间通过竞争来获得政府部门的服务合同。

　　另一方面，顶层设计与立法工作进一步加强。近年来，国家陆续发布《深化科技体制改革实施方案》、《国家创新驱动发展战略纲要》等系列政策文件，提出了一系列战略目标与实施方案。2015年全国人大常委会通过《中华人民共和国促进科技成果转化法》修正案，降低了大学所有的知识产权转让及销售过程中的法律风险，为促进技术转移与转化、鼓励研发人员创业创新创造了制度环境。

　　与美国科技体制相比，中国科技体制主要有四点不同：

　　1）中国科技体制下权力高度集中，政府以自上而下的方式制定政策、目标与战略；美国科技体制权力更为分散，行政部门与立法部门均负有责任，甚至司法部门也可以通过司法解释对科技领域造成影响。这是由中美政治体制差异决定的。

　　2）美国的联邦资助体系更加多元分散，中国在科技体制改革后通过部际联席会议制度对项目进行集中资助。美国目前处于全球科技探索的前沿，更需要对科研项目与方向给予更多自由度，虽然可能造成重复浪费，但美国的立法者更注重研究的“溢出效应”，而且这套体系在历史上也确实取得了许多成功的案例，如促成了互联网、GPS的发明。中国目前仍处于加速追赶的阶段，集中资源和力量对特定领域进行攻关更有效率，也更符合当下国情。

　　3）美国非常重视立法工作和对专利的保护，中国近年来也意识到制度环境的重要性，但相关法律制度、专利制度仍需长时间的迭代和完善。美国对科学和创新的鼓励在立国之初就被写入宪法，1980年的《拜杜法案》允许大学和其他非盈利组织获得政府资助项目的发明专利，对科研成果的转化起了非常大的作用。其中一个著名的例子就是拉里·佩奇在斯坦福大学就读期间曾经获得国家科学基金会数字图书馆计划（DLI）的资助并开发了PageRank算法，最终凭借这一算法创立了谷歌。而国内前几年的“褚健案”，作为浙大副校长的褚健创立了国内自动化领域的领军企业中控科技，却因涉嫌“贪污、挪用公款”等罪名被判处三年有期徒刑。在学习如何建立更合理、更完善的法律与专利制度方面，我国任重道远。

　　4）相比中国科技体制，美国科技体制更注重预算、项目竞争和评估。行政部门设有管理与预算办公室（OMB），项目管理方面大多采用有组织的和竞争性的同行评议程序来授予研究经费，即基于申请书的价值（merit）授予资金，由相关领域的专家评估决定，以确保质量最高、最有前景的研究得到联邦支持。在立法部门，审计总署还会对联邦部门的政策和项目进行评估与监督，确保资金使用的高效、正确。相比来说，中国目前在预算分配时主要依靠中央机构的集中决策，部委之间、项目之间的竞争性不足；对科研项目的评估则主要依赖科技部下属的国家科技评估中心，主体相对单一。

　　5 建议

　　1、厘清政府与市场的边界，梳理政府职能，压缩事权和支出责任，精兵简政，降低企业和个人负担。减税清费降低社保缴费率的同时不增加财政风险，只能匹配以同等的支出减少，刚性的基本财政运转和社保资金必须保证，因此只能精兵简政，缩小政府规模。对于财政供养人员“只进不出”、冗员以及岗位设置忙闲不均的状态，引进绩效考核机制，强化激励约束机制。以精兵简政腾出的财政资金用于为企业和个人减轻负担，放水养鱼。

　　2、降低制度性交易成本，在鼓励民间投资和发展民营经济方面，关键是要给企业家提供安全、公平和低成本的环境，依法治国，保护企业家精神和财产权，稳定预期。在纳税服务、企业开办流程、跨境贸易等不足的方面改善营商环境。在融资、准入和税收优惠等方面对国企民企一视同仁，实施负面清单管理。

　　3、加快科教体制改革，建立市场化、多层次的产学研协作体系。由国家主导加大基础研究投入，由企业主导加大试验开发投入，多类主体形成合理的科研分工。在经费分配和科研项目管理方面可以借鉴美国的“同行评价”模式，加强对项目的内部竞争、事前筛选和事后评估，确保经费得到高效利用。对于企业尤其是中小初创企业主导的研发活动应加大减税力度，进一步提高研发费用加计扣除比例，加强对专利保护的立法工作。学习斯坦福大学技术授权办公室的成功模式，完善对内对外的技术转化服务体系，并鼓励大学与企业开展多层次的合作模式，给予大学教职人员在创业、兼职、咨询方面更大的自主权，给学生创造更好的学习、创业和交流环境，形成良好的创新氛围。改革教育管理制度，夯实基础教育，提高高等教育投入，放开教育行业管制，改革教育理念，充分给予学术讨论的自由，生产思想与人才。与美国比，我国学前教育较好，但高等教育严重滞后。

　　4、切实提高科研人员与教师的收入待遇，加大海外高端人才引进力度。从2004年8月《外国人在中国永久居留审批管理办法》实施至2016年10月，公安部共批准10269名外国人取得永居资格。而2010至2016年，年均7.4万、3.3万名中国人获得美国永居资格、国籍。当前美国加大了对华裔科学家的审查、并企图以中断人才交流等方式遏制中国科技进步，中国学者赴美交流限制趋严，限制范围已经拓展到在美的中国千人计划学者。中国应该抓住这一机遇，在研究经费资助、个人税收、签证、户口、子女教育等一系列领域推出引进海外高端人才的一揽子政策，切实解决科研人员后顾之忧，并为其科研、创业提供更大力度的支持。

　　5、运用合理的产业政策和政府采购，发挥“集中力量办大事”的体制优势、组建研发联盟对“卡脖子”技术领域进行联合攻关。美国20世纪60年代在半导体产业发展初期，政府采购集成电路的产品数量一度占到企业全部产量的37％-44％，这对创新企业、中小企业带来巨大的帮助。在80年代后期半导体产业面临日本挑战时，美国由国防科学委员会和美国半导体协会共同牵头建立半导体制造技术科研联合体，由联邦政府提供联合体一半的经费，研究成果由政府和企业共享，最终夺回半导体企业世界第一的位置。中国虽然目前成立了规模达数千亿的国家集成电路产业投资基金（“大基金”），但大基金的投资模式仍以分散投资和入股为主，无法像日本70年代的VLSI计划和美国80年代的SEMATECH一样实现资源整合、集中攻关、减少浪费、信息成果共享等多重效果。我们建议：1）在党政军领域加大对国产操作系统和国产软件的采购比例，逐步打造自主可控的生态；2）由政府牵头组建半导体技术研发联盟，联合华为、中兴、紫光、中芯国际等企业进行技术攻关。

　　6、积极发挥金融对经济的支撑作用，推动科创板注册制改革。发展直接融资尤其是风投、地方性中小银行解决创业型、科技型中小企业的融资问题，加大对于风投的企业所得税减免力度。我国当前间接融资比重过高，直接融资占比偏低，不利于新兴产业和高科技企业的融资。通过科创板+注册制试点探索多层次资本市场建设，提高科技创新企业融资效率。