5月5日，国务院总理李克强签署国务院令，正式公布了《政府投资条例》（一下简称条例），自2019年7月1日起施行。《条例》包括总则、政府投资决策、政府投资年度计划、政府投资项目实施、监督管理、法律责任和附则等七部分内容。

　　长期以来，地方政府尤其强调经济建设，但是由于事权与财权不对称等客观因素以及官员在政治锦标赛体制下谋求晋升等主观因素的存在，地方政府投资往往存在投资规模偏大、投资结构失衡、投资决策过于主观随意以及融资渠道单一等问题。

　　其实早在2010年，国务院法制办公室就公布了《政府投资条例（征求意见稿）》，并向社会征求意见，但此后便没有了下文。直到最近两年，防范和化解政府性债务风险的迫切性愈加凸显，中央对此高度重视，促使了《政府投资条例》的立法工作迅速提上日程。

　　从《条例》的具体内容来看，其对政府投资相关问题做出了相当全面的规定，而规范政府投资行为是制定《条例》的主要目的之一。从内容来看，《条例》主要从控制政府投资资金来源、规范和优化政府投资决策程序、严格实施监督管理等几个方面来对政府投资行为进行规范。

　　从控制政府投资资金来源来看，《条例》所规定的政府投资所使用的资金来源包括：财政预算内投资基金、各类专项建设基金、国家主权外债资金和其他政府性资金。与2010年公布的征求意见稿相比，范围有所缩小。

　　针对实际投资往往大于概算投资的问题，《条例》进一步突出了投资概算的“依据”地位。《条例》明确指出，经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。如果初步设计提出的投资概算超过经核定批准的可行性报告提出的投资估算10％的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。

　　此外，《条例》明确规定，有关部门不得违法违规举债筹措政府投资所需资金，政府年度计划中应当明确建设资金及其来源，并且确保政府投资项目资金落实到位，不得由施工单位垫资建设。后者在实际中层出不穷，不仅增加了地方政府的隐性债务，而且还可能会导致施工单位拖欠农民工工资的社会问题。

　　不难看出，缩小资金来源和提高概算约束力，都是要从源头上对政府投资规模进行控制，尤其是概算约束力的大幅提高，可以有效避免政府投资盲目扩张规模，进而导致要么工程烂尾浪费资金资源，要么绑架地方财政的问题。

　　从规范和优化政府投资决策程序来看，《条例》着重强调要进一步规范政府投资项目审批制度。首先是要求项目单位应当加强政府投资项目的前期工作，保证前期工作的深度达到规定的要求，并对项目建议书、可行性研究报告、初步设计以及依法应当附具的其他文件的真实性负责。对于重大政府投资项目应当履行中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等程序。

　　程序的完善将对“拍脑袋”政府投资项目的仓促上马形成有力的制约，而专业机构和专家在项目决策中地位的提高，也有利于更加全面地对项目进行评估，摸准排查其中可能存在的盲点和问题，提高项目的质量和成功率，更好地实现项目的既定目标。

　　从严格实施监督管理来看，《条例》明确了主管部门的主体责任，投资主管部门和依法负有监督管理职责的其他部门应当采取现场检测、现场核查等方式加强对项目实施情况的监督检查；《条例》还强调了主管部门之间应当建立项目信息共享机制，通过在线平台实现信息共享。

　　主管部门以现场检测和现场核查的方式对项目监督检查，可以掌握关于项目的第一手信息，对项目的实际情况有一个更加真切的把握，由此监督管理的有效性也将得以加强；而主管部门之间的信息共享则可以避免九龙治水、信息孤岛问题的产生，各主管部门之间沟通的通畅，也能进一步提高监督管理的效率和质量。

　　总的来说，《条例》的出台顺应了现实需要，是针对当前政府投资存在的问题的一剂良方。只要将其切实付诸实践，就不仅可以提高政府投资效益、规范政府投资行为，而且可以在此基础上有效缓解地方政府债务风险，充分发挥政府投资作用进而激发社会投资活力，有力推动投融资体制深化改革。（作者系中国财政科学研究院应用经济学博士后）