杨东:网信办区块链信息服务管理规定的完善建议

1评论 2018-10-22 12:39:00 来源:金融界网站 作者:杨东 黄金三角

2018年10月19日,国家互联网信息办公室(以下简称“网信办”)出台《区块链信息服务管理规定(征求意见稿)》(以下简称《规定》),并通过中国政府法制信息网公开发布信息,向社会公众征求意见。

  作者:中国人民大学法学院副院长 杨东   

  2018年10月19日,国家互联网信息办公室(以下简称“网信办”)出台《区块链信息服务管理规定(征求意见稿)》(以下简称《规定》),并通过中国政府法制信息网公开发布信息,向社会公众征求意见。

  《规定》对区块链信息服务进行了初步界定,并对区块链信息服务提供者设置了一系列的监管规则。

  杨东教授是我国最早研究区块链及其法律监管问题的专家,对区块链领域的法律问题一直保持高度关注。早在2017年6月,杨东教授就已出版全球第一部区块链法律著作《链金有法:区块链商业实践与法律指南》;今年6月,杨东教授出版了中国第一本系统性论述“区块链+监管”的专著《区块链+监管=法链(RegChain)》。此外,杨东教授还多次参与网信办等机构的内部监管讨论,并经银监会等机关推荐,曾到中南海国务院办公厅专题讲解区块链相关问题。

  2018 年 10 月 24 日(周三)14:00,中国人民大学法学院、中国人民大学高礼研究院、中国人民大学金融科技与互联网安全研究中心、中国人民大学大数据区块链与监管科技实验室将举行网信办《区块链信息服务管理规定(征求意见稿)》研讨会。届时杨东教授等政产学研各领域专家将重点从区块链信息服务与服务提供者的认定、对区块链信息服务提供者的规范手段以及处罚措施等角度对网信办区块链新规进行讨论,并就新规给出完善意见,详情见文末邀请函。

  《规定》第2条规定,区块链信息服务是指基于区块链技术或者系统通过互联网站、应用程序等形式,向社会公众提供信息服务。

  依照《规定》,网信办对区块链信息服务提供者采取以下方式进行管理:

    1 备案管理。

  《规定》第4条,区块链信息服务提供者应当在提供服务之日起十个工作日内通过国家互联网信息办公室区块链信息服务备案管理系统填报《区块链信息服务备案登记表》(以下简称:《备案登记表》),主要包括服务提供者、服务类别、服务形式、应用领域、服务器地址等信息,履行备案手续。国家互联网信息办公室根据实际情况对《备案登记表》进行调整,并按规定进行公示。”对于区块链信息服务提供者采取备案管理,并对信息进行公示。

  2 年度审核。

  《规定》第5条第2款规定,区块链信息服务备案实行年度审核,区块链信息服务提供者应当在每年规定时间登录区块链信息服务备案管理系统,履行年度审核手续。

  3 业务规范。具体包括:

  (1)身份验证

  《规定》第10条规定,区块链信息服务提供者应当按照《中华人民共和国网络安全法》的规定,对区块链信息服务使用者进行基于身份证件号码或者移动电话号码等方式的真实身份信息认证。用户不进行真实身份信息认证的,区块链信息服务提供者不得为其提供相关服务。对于区块链信息服务提供者提出了严格的审核义务。

  (2)技术要求

  《规定》第11条规定,区块链信息服务提供者应当具备与其服务相适应的技术条件,对于法律法规和国家有关规定禁止的信息内容,应当具备对其发布、记录、存储、传播的即时和应急处置能力,技术方案应符合国家相关标准规范。

  (3)处置措施

  《规定》第13条要求区块链信息服务提供者与用户签订服务协议,用户在违法违约的情况下,视情采取警示、限制功能、关闭账号等处置措施,及时消除违法违规信息内容,防止信息扩散,保存有关记录,并向有关主管部门报告。

  (4)保存义务

  《规定》第14条规定,区块链信息服务提供者应当对用户的内容和日志保存,并提供给监管机构以便核查。

  (5)安全评估

  《规定》第16条规定,区块链信息服务提供者开发上线新产品、新应用、新功能的,应当按有关规定报国家和省、自治区、直辖市互联网信息办公室进行安全评估。

  在处罚措施方面,《规定》提到包括以下内容在内的情形,网信办等有关部门将采取警告、责令限期改正、罚款,甚至暂停或关闭服务的处罚措施,如果构罪的,将追究刑事责任:

  (1) 制作、复制、发布、传播法律法规和国家有关规定禁止的信息内容的(第18条,第9条);

  (2) 未在其网络平台上标明其备案编号的(第19条,第6条);

  (3) 未按本规定履行备案手续的(第20条,第4条);

  (4) 区块链信息服务提供者提供的区块链信息服务存在信息安全隐患的(第21条第1款);

  (5) 未及时办理变更和注销手续(第21条第2款,第4条第2款);

  (6) 未建立适当的管理制度(第21条第2款,第8条);

  (7) 技术条件不符合国家相关标准规范(第21条第2款,第11条);

  (8) 未与使用者签订服务协议(第21条第2款,第12条);

  (9) 不配合有关部门执法或不按规定接受社会监督(第21条第2款,第15条);

  (10) 上线新产品、新应用、新功能未进行安全评估(第21条第2款,第16条);

  (11) 未进行用户信息认证(第21条第3款、第10条);

  (12) 未履行用户违法违规情况下的处置措施义务(第21条第3款、第13条);

  (13) 未按规定保存用户信息(第21条第3款、第14条)。

  但是,《规定》远远称不上成熟,存在着许多的问题,笔者认为有必要对《规定》提出一些修改建议:

  第一

  由于区块链行业目前仍然处于发展初期,区块链技术本身还远远不成熟,相关的应用场景与商业模式也仍然在不断探索之中,未来存在着较多的不确定因素,因而也就难以准确的从内容方面对区块链相关的信息服务进行界定,而仅能宽泛的采用“区块链信息服务”的表述,意欲将区块链相关的所有网络服务活动全部纳入监管之内。

  然而过早对区块链相关的各类创新实践不分青红皂白的加以限制,只会对市场主体开展创新带来不必要的障碍和困难,不利于区块链相关的创新实践,也不利于区块链技术的进一步发展。可以说,目前出台《规定》的时机可能还为时过早。

  第二

  《规定》所使用的“信息服务”的表述,内涵过于宽泛,涵盖了各种包含信息传递与交换的服务行为。《规定》不是针对某种特定的信息服务内容,而是专门针对区块链技术而出台,但是,区块链作为一种技术,具备一定的技术中立性。因而《规定》的必要性令人感到怀疑。

  运用区块链提供的信息服务与其他信息服务有什么区别,并未得到充分的论证。如果基于区块链的信息服务与基于其他技术的信息服务没有本质区别,那么《互联网信息服务管理办法》就已经足以应对,实际上,《规定》的许多条文与《互联网信息服务管理办法》和《网络安全法》的部分条文内容高度相似,单独出台《规定》似乎显得依据不足。

  第三

  《规定》试图定义区块链信息服务和区块链信息服务提供者,然而,《规定》却没有说明何为区块链技术或系统。

  目前,工业和信息化部指导编写的《中国区块链技术和应用发展白皮书(2016)》将区块链定义为:“狭义来讲, 区块链是一种按照时间顺序将数据区块以顺序相连的方式组合成的一种链式数据结构,并以密码学方式保证的不可篡改和不可伪造的分布式账本。广义来讲,区块链技术是利用块链式数据结构来验证与存储数据、利用分布式节点共识算法来生成和更新数据、利用密码学的方式保证数据传输和访问的安全、利用由自动化脚本代码组成的智能合约来编程和操作数据的一种全新的分布式基础架构与计算范式。”

  但是,该定义本身并不具备法律效力,《规定》所指示的区块链技术仍然缺乏明确的指向对象。

  第四 《规定》对区块链信息服务提供者设置的备案门槛可能对行业发展带来不利影响。

  回顾网络借贷信息中介平台(P2P网贷)的发展,我们可以看到,在《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》于2016年8月实施之后,最初规定的12个月过渡期早已过去,2017年底发布的《关于做好P2P网络借贷风险专项整治整改验收工作的通知》要求,各地要在2018年4月底之前完成辖内主要P2P机构的备案登记工作,6月底之前全部完成,但后来又突然宣布暂停备案,延期验收。截止目前,网贷平台备案登记的有关规定已经出台两年有余,仍然没有一家平台得到备案。有关主管部门和地方政府的消极态度,对网贷行业的信心以及合规发展进程带来了极大的打击和阻碍,“不真诚”的备案规定对行业带来的仅是负面影响而已。

  如今《规定》要求区块链信息服务提供者进行备案,相关的备案措施就必须配套到位,不能将备案扭曲为变相的行政许可,只要相关申请者的材料在形式方面齐备,就应当给予备案,否则将会重蹈网贷行业的覆辙,对行业信心带来极为不利的影响。

  第五 《规定》设置的部分规则和措施显得较为模糊。

  例如,《规定》第11条规定区块链信息服务提供者应当具备与其服务相适应的技术条件,技术方案应符合国家相关标准规范,但是其中的“相适应的技术条件”、“国家相关标准规范”都缺乏明确的指向。

  又如《规定》第16条规定的安全评估程序,要求区块链信息服务提供者开发上线新产品、新应用、新功能的时候,需要报网信部门进行安全评估,但是完全没有提及具体的流程和标准。这意味着,在区块链信息服务提供者进行创新的时候,有关部门却可能因为相关规则的缺位而无法完成安全评估,导致创新产品和应用不能上线,可能对区块链行业的创新带来非常不利的影响。

  第六

  《规定》设置的一些具体措施没有考虑到区块链去中心化的特征,实际上难以执行。

  例如,第13条规定的处置措施,要求区块链信息服务提供者在特定情况下“视情采取警示、限制功能、关闭账号等处置措施,及时消除违法违规信息内容”,这些措施在去中心化的区块链系统上实际上几乎不可能得到执行。这些不合理之处或许将使得《规定》在实践中缺乏实际的可操作性。

  第七

  《规定》对区块链信息服务提供者设置了较多的严格义务和多达十余项的行政处罚事由,显得过于严厉。

  如前所述,这些义务有些不适用于具有去中心化特性的区块链,无法执行,有些模糊不清,缺乏实际的实施标准,有些显得过于严格,极大的限制了相关主体的创新空间。总之,过多的义务和处罚事由,束缚了创新企业的手脚,不利于区块链技术的发展和行业的进步。

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关键词阅读:网信办 区块链 信息服务管理规定

责任编辑:王汉威
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