美国第二、三支柱养老金交融发展的启示

　　武汉科技大学金融证券研究所所长 董登新教授

　　（中国养老金融50人论坛核心成员）

　　私人养老金（PrivatePension）是相对公共养老金（public pension）而言的。公共养老金是指社保养老金或称基本养老金，它是由国家发起设立的社会养老保险制度，属于第一支柱养老金；公共养老金是国家强制设立的，其主要目的是减少老年贫困，它为国民建立一种全覆盖的底线保障，而非充分保障。私人养老金是由第二、三支柱养老金构成的，第二支柱养老金是由雇主发起设立的企业年金或职业年金计划；第三支柱养老金则是由个人或家庭单独投资或购买的养老金产品。私人养老金是对公共养老金的必要补充，在美国，三支柱养老金也称为“三条腿的板凳”。

　　一、私人养老金是美国人的最大财富与底气

　　尽管第二、三支柱养老金合称为私人养老金，但二者的区别仍是十分明显的，比方，第二支柱由雇主发起设立并参与缴费，而第三支柱则是个人或家庭自主安排的，没有雇主参与，也没有雇主缴费。不过，第二、三支柱同为私人养老金，二者具有许多相似性，例如，合格计划的法定要求，独立的个人账户，缴费源自劳动所得，个税递延优惠政策，长期积累，退休提取等。此外，第二、三支柱养老金均属于家庭金融资产的重要组成部分。美国3亿人口拥有28万亿美元的私人养老金储备，占美国家庭金融资产的比重超过了35％。

　　事实上，美国私人养老金发展也经历了一个漫长的过程。从1875年美国诞生第一个私人养老金计划起算，在最初100年时间基本上是自发无序发展的，直至1974年底，美国私人养老金储备仅为0.37万亿美元。但随着1974年美国私人养老金大法（ERISA）颁布，尤其是1981年401（k）计划开始落地实施，再加上随后美国股市长达30年的三轮“慢牛”，使得美国私人养老金在近30多年时间中实现了跨越式大发展。1981年美国私人养老金储备首次突破1万亿美元，1985年首次突破2万亿美元，1993年首次突破5万亿美元，1998年首次突破10万亿美元，2013年首次突破20万亿美元。2017年底美国私人养老金储备达到28.2万亿美元，与此同时，美国基本养老保险基金余额仅为2.85万亿美元，也就是说，美国私人养老金储备相当于公共养老金储备的大约10倍。不过，这里必须说明的是，美国基本养老保险是储备式现收现付制，因此，它并不需要太大规模的基金积累。

　　其实，美国私人养老金之所以能够快速发展并能拥有如此庞大的储备规模，除了上述三个因素外，还有一个很重要的原因，就是第二、三支柱养老金的转换与交融发展。本文仅从403（b）与IRA两个案例就可以发现其中奥妙。

　　二、403（b）从第三支柱华丽转身为第二支柱

　　众所周知，403（b）计划主要应用于美国的非盈利组织或机构，大体包括学校、医院、教堂等税收豁免非盈利组织，十分类似于我国事业单位的职业年金计划，属于第二支柱养老金计划。然而，在它诞生的最初30多年时间里，却一直属于第三支柱的个人养老金产品，由个人自主投保缴费，这十分类似于我国目前刚刚落地的个税递延的商业养老保险。

　　403（b）计划的诞生最早可追溯至1940年代初期，当时许多美国非盈利组织（即税收豁免组织）的雇员开始自发投保个税递延商业养老保险（Tax-deferred annuities）。直至1958年美国税法（IRC）修订，才正式增设了403（b）条款，该法允许有能力的非盈利组织（如学校、医院、教堂）雇员自主购买个税递延的商业养老保险。这就是最早出现的“保险版”的403（b）计划的法律依据。

　　1974年美国私人养老金大法（ERISA）获得国会通过，与此同时，美国税法（IRC）也进行了相应修订，并增设403（b）（7）条款，同意在现行“保险版”403（b）的基础上，进一步开放个税递延的“基金版”个人养老金产品。

　　然而，由于“保险版”和“基金版”的403（b）计划的营销模式均属于“一对一”的分散零售，市场效率低下，不具有规模效应，因此，在1980年代中期，403（b）计划也开始模仿401（k）的做法，改由雇主统一发起设立，将“零售版”的403（b）转换为“批发版”的403（b），进而实现了403（b）计划由第三支柱向第二支柱的华丽转身。也就是说，403（b）计划从最初由非盈利组织雇员自发单独参加转变成了由非盈利组织雇主统一发起设立。这是一个由第三支柱养老金产品转换为第二支柱养老金计划的典型案例，这无疑大大提高了403（b）计划的覆盖面及市场效率。

　　更有意思的是，从2002年起，403（b）计划开始全面效仿401（k）计划的相关规则与标准，这意味着403（b）计划进一步蜕变为401（k）计划的复制版了，或者说，403（b）就是非盈利组织的401（k）计划。截止2017年底，在近万亿美元资产的403（b）计划中，保险版与基金版正好各占50％份额。

　　三、IRA功能从第三支柱扩展渗透至第二支柱

　　再看另一个案例：IRA作为第三支柱养老金计划，它不仅具有养老金转账归集功能，而且还通过制度创新衍生出了第二支柱养老金计划。

　　IRA是个人退休账户（Individual Retirement Account）的简写，它诞生于1974年美国私人养老金大法（ERISA）。IRA诞生的初衷，是为那些没有被第二支柱养老金计划所覆盖的广大劳工提供一种养老储蓄的机会或工具，但1981年国会通过《经济复苏税法》，该法规定，凡是70岁半以下所有纳税人均可开设IRA账户，并向IRA缴费，但须服从收入限制淘汰法（phased out）。也就是说，无论你是否拥有第二支柱养老金计划，你都可以开立IRA账户，但缴费多少则因个人或家庭收入不同而有不同规定：收入越高的人缴费越低，直至失去缴费资格；相反，收入越低的人缴费越高，直至达到美国联邦税务局（IRS）规定的上限。

　　由于IRA最初没有雇主发起设立，也没有雇主缴费，因此，它是典型的第三支柱养老金产品。然而，后来IRA发生了两大制度创新，使得其功能和作用发生了质的变化，并在私人养老金计划中占据了十分重要的地位。

　　1978年税法（IRC）修订，专为独资、合伙、小企业、自雇者创设了SEP IRA。这是IRA衍生出第二支柱养老金计划的第一个版本。1996年，美国国会通过《小企业工作保护法案》，并为小企业创设了SIMPLE IRA，这是IRA衍生出第二支柱养老金计划的第二个版本。这两个版本的IRA，都是将“零售版”第三支柱IRA转化为“批发版”第二支柱IRA的成功案例，它有效促进了IRA的普及与推广。

　　此外，立法还赋予了IRA十分重要的“转账”（rollover）功能，它可以将所有第二支柱养老金个人账户归集至IRA，而且不会改变其税收优惠地位，这样，雇员就不会因为跳槽、退休、终止计划或公司倒闭而失去已有雇主发起设立的养老金计划的税收递延资格。正是因为这一制度创新，赋予了IRA归集存储各类私人养老金计划的功能，这是IRA作用得以进一步提升的关键所在。

　　实际上，截止2017年底，在美国28.2万亿美元的私人养老金储备中，IRA占了9.2万亿美元。但据美国养老金专家测算，在9.2万亿美元的IRA中，直接来自IRA缴费的部分不足1万亿美元，而来自第二支柱养老金转账（rollover）的部分则超过8万亿美元，由此可见，IRA的主体功能是养老金转账归集的功能，它极好地保留了私人养老金在税收递延上的政策连贯性，并促进了第二、三支柱养老金的相互融合与发展。

　　此外，在9.2万亿美元的IRA资产中，公募基金是最受IRA欢迎的，基金版IRA占47％，银行版IRA占6％，保险版IRA占5％，经纪版IRA占43％。这一分布结构既是IRA的不同开户方式选择，也是IRA的不同投资方式选择。

　　四、中国私人养老金如何突围与扩面？

　　从403（b）及IRA的制度演变来看，美国第二、三支柱养老金交融发展的成功经验，可以为我所用。目前我国三支柱养老金体系呈现“一大二弱三空白”的特征，作为第一支柱的基本养老保险，雇主名义费率畸高，养老金替代率过高，它直接挤压了我国私人养老金的生存与发展空间；作为第二支柱养老金，我国企业年金扩面受阻，职业年金刚刚起步，而作为第三支柱的养老金，个税递延商业养老保险及养老目标证券投资基金今年先后落地，老年人住房反向抵押养老保险（即“保险版”以房养老）也开始在全国普及推广，但国民养老储蓄与养老投资意识仍较淡漠，个税递延政策效应并不明显，如何做大第二、三支柱私人养老金？

　　借鉴美国私人养老金发展经验，一方面，金融机构应加大对国民养老储蓄及养老投资的宣传教育，并将养老金融引入家庭理财，成为其重要组成部分；另一方面则需完善纳税申报制度，允许在现有“税后”养老目标基金及“税前”商业养老保险的基础上，继续推出“税前”养老目标基金及“税后”商业养老保险产品，进一步促进第二、三支柱养老金计划与产品的融合与创新，并同时赋予私人养老金个人账户的转账归集功能。因此，我们不能单纯片面地从第二支柱角度来看待企业年金或职业年金的问题，也不应孤立机械地从第三支柱角度来看待个人养老金产品问题，第二、三支柱同为私人养老金计划，应该是一个有机整体，在制度设计与创新上，切不可人为分割、各自为阵。

　　（注：本文原载《中国劳动保障报》理论版2018年8月28日）