邓海清:改革力度超预期确定 资本市场短期需要防风险

1评论 2018-03-02 10:26:50 来源:金融界网站 作者:邓海清 陈曦 刘伟 【狙击二期(*0****)】突破在即!

对于2018年的机构改革,与以往最大的不同之处在于:之前7次机构改革均为“国务院机构改革”,而此次为“党和国家机构改革”,层级和范围较之前明显提高。结合刘鹤近期在达沃斯论坛表示,中国今年将推出新的改革开放举措,有些措施或超出国际预期,我们认为此次机构改革或是“超预期”的重要内容。

  作者:九州证券全球首席经济学家 邓海清   

  2018年2月26日至28日,在北京举行中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议,会议重点强调了“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革”,开启了改革开放以来的新一轮机构改革。

  对此,海清FICC频道从机构改革、军委改革、金融监管改革三个方面,对中国机构改革的历史背景进行简要的梳理,并提出我们的一些看法,主要内容如下:

  1、中国行政管理体制改革,1978年十一届三中全会以来的七次改革,分别是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年。2007年十七大报告提出“大部门体制”,为机构改革指明了新的方向,开始逐步实现大职能、宽领域、少机构,保证了决策权、执行权、监督权之间相互制约、相互协调。

  2、对于2018年的机构改革,与以往最大的不同之处在于:之前7次机构改革均为“国务院机构改革”,而此次为“党和国家机构改革”,层级和范围较之前明显提高。结合刘鹤近期在达沃斯论坛表示,“中国今年将推出新的改革开放举措,有些措施或超出国际预期”,我们认为此次机构改革或是“超预期”的重要内容。

  3、2016年以来,这次军改开创了人民解放军的新局面,通过对领导指挥体制重新组建、军委机关重新调整组建、军队人员规模结构调整、纪检监察部门深入派驻四大方面进行改革,制定出了新形势下的军事战略方针。不仅是对军队政治生态的重新净化,也是对军队组织架构和力量体系的革命性重塑,让人民解放军在中国的强军之路上迈出了坚实的步伐。

  4、借鉴国际经验,市场认为中国的金融监管模式改革可能性主要包括以下三种:

  其一,“超级央行”监管模式,该模式下由于央行的监管全能性,将会使得危机的救助更为迅速、货币政策传导路径更为有效,但由于央行职能过于集中,影响监管效率,不利于专业分工与整体协调的平衡,同时,超级央行模式下还存在一定的道德风险;

  其二,“一行一会”监管模式,将形成央行与超级监管部门并存,成立超级监管部门有助于减少同质监管和监管竞争的问题,但“一行一会”格局下,货币政策、宏观审慎、微观监管三者之间存在分割的状态,难以形成统一的、体系的宏观调控问题,不利于货币政策的传导效率和宏观调控能力;

  其三,“一行两会”监管模式,明确区分了机构监管和功能监管,有效提高了监管的效率和降低了金融监管的成本,但同样割裂了货币政策、宏观审慎、微观监管,存在一定的协调性问题,同时,在金融危机救助过程中,并不会如“超级央行”模式有效。

  总体上,无论是“超级央行”监管模式,还是“一行一会”、“一行两会”监管模式下,均有相应的优势逻辑,但同样存在与之对应的模式缺陷。除上述方案外,其他还存在保持“一行三会”不变、银监并入央行、保监会银监会合并等方案,在此不一一列举,均呈现各有利弊的特征。

  5、对于大类资产配置,我们在2017年底以来是“中国债市第一多头”,核心观点“2018年最好、最确定的机会是利率债”、“10年国债3.8%以上闭着眼睛买”,目前已经得到充分验证1月19日以来,截止3月1日,10年国债收益率下行16BP至3.82%,10年国开收益率下行32BP至4.81%。

  对于近期资本市场,不确定性增加:随着即将召开的“两会”,市场对新一届财经官员(包括新任国务院金融稳定发展委员会主任、新任央行行长、新任监管领导等)的政策预期可能重新出现不确定性,特别是市场对于“严监管+紧货币”的担忧可能重现,这可能会对前期乐观的市场情绪产生短期冲击,股市和债市均存在压力;

  此外,2018年可能出现“存款加息、货币市场利率平稳”,这对于债市可能也会形成短期冲击,对银行股也将造成负面影响。目前货币市场利率与存款利率存在鸿沟,即货币市场利率在2016年四季度之后快速提高,而存贷款利率特别是存款利率并未提高,2018年可能出现“存款利率加息、货币市场利率平稳”的新特征,这对于债券市场而言可能也会形成冲击。注意,我们此处的货币市场利率是市场成交利率,并非OMO利率。

  对于2018年债市,我们的核心观点不变,维持3.8%以上的10年国债具有绝对的配置价值,“2018年最好、最确定性机会是利率债”;但我们并不认为中国债市能够重演2014-2016年的“疯牛”行情,需要对短期冲击保持警惕,投资者需要根据自身机构属性合理安排债市投资策略

  一、以史为鉴,此次党和国家机构改革将超预期

  随着全球化的进程和中国经济的发展,新的时代需要政府机构的不断改革和与时俱进。对此,海清FICC频道进行简单梳理,改革开放以来,中国的七次行政管理体制改革,分别是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年,这七次行政管理体制改革以精简机构、适应经济发展为目标,以精简、统一、效能为原则,达到转变政府职能、理顺关系、优化结构、提高效能的目的。尤其是,2007年十七大报告明确提出“大部门体制”,开始逐步实现大职能、宽领域、少机构,保证了决策权、执行权、监督权之间相互制约、相互协调。

  对于2018年的机构改革,与以往最大的不同之处在于:之前7次机构改革均为“国务院机构改革”,而此次为“党和国家机构改革”,层级和范围较之前明显提高。结合刘鹤近期在达沃斯论坛表示,中国今年将推出新的改革开放举措,有些措施或超出国际预期,我们认为此次机构改革或是“超预期”的重要内容。

  以史为鉴,新机构改革力度超预期确定,资本市场短期需要防风险

  图1:7次机构改革以来,国务院组成部门数量逐步减少

  1、1982年的国务院机构改革,推行“市管县”体制改革

  1982年之前,国务院机构庞大臃肿,国务院设置机构高达100个,导致了国务院机构职责不清、运转不灵、官僚主义严重等问题,再加上1978年十一届三中全会将工作重点进行调整,为了加快社会主义现代化建设进程,对国务院机构改革改革亟待解决。经过这次改革,国务院工作部门由100个大幅减少到61个。

  改革措施包括:其一,改革了国务院领导体制,减少了副总理人数,设置了国务委员,由国务院总理、副总理、国务委员和秘书长组成国务院常务会议;其二,大幅删减和合并重叠的机构撤销、业务相近的机构;其三,地方政府机构改革,完成精简机构、紧缩编制,实行老干部离退休制度以及加强干部的轮训工作等多项任务;其四,中共中央发出改革地区体制、实行市管县体制的通知,打破了市县之间多年的壁垒和城乡分割、工农分离的封闭式的自然经济格局,使城乡经济按照专业化分工和协作的原则,发展全方位、多层次、多渠道的经济联系;其五,1982年宪法的颁布,掀开了中国行政法制改革的新时期。

  2、1988年行政体制改革,明确提出了政府职能转变

  1988年前后,中国经济体制改革的重心已经由农村转向了城市,由于城市高度集中了文化、各种生产要素、技术和人才等,单靠经济政策调整已经不能解决问题,进行体制层面的改革呼之欲出。1988年的中央政府改革便是在这样的环境背景下进行的,这次改革以转变政府职能为中心,结合进行政府内部的制度化建设。经过这次改革,国务院部委由原有的45个减为41个。

  改革措施包括:其一,中央政府机构改革和职能转变,在经济管理部门中,重点裁减合并专业管理部门和综合部门内部的专业司局,非经济管理部门中,按照政企分开的原则,转变职能、下放权力、调整内部结构、精简人员;其二,加强宏观调控部门、经济监督部门、社会管理部门以及资产、资源和环境管理部门的职能,财政部、中国人民银行与国家计委成为宏观调控“三驾马车”;其三,地方政府机构改革,从省级向下推开地方政府机构改革;其四,对国家机关所属事业单位进行了清理整顿,实行归口管理,建立了政府特殊津贴制度,推行了专业技术职务聘任制。

  3、1993年的行政体制改革,适应建设社会主义市场经济的需要

  1992年中共十四大提出了建立社会主义市场经济体制的宏伟目标,需要建立适应社会主义市场经济需要的组织机构。这次改革的原则是转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率;改革的重点是转变政府职能,加强宏观调控和监督部门,强化社会管理部门,宏观上管好,微观上放开。经过这次改革,国务院原有组成部门42个,调整为41个,减少1个。

  改革措施包括:其一,从1994年起先后对传统的计划、财税、金融、流通体制进行改革,探索构建政府宏观经济调控体系;其二,对国务院机构的职能进行调整和重新配置;其三,紧密衔接体制改革与国家公务员制度;其四,明确了事业单位改革的原则,即政事分开和社会化,事业单位人员分类管理制度初步形成;其五,1993年8月,《国家公务员暂行条例》颁布并于同年10月起施行,是中国行政法制改革的重要步骤,是中国人事行政管理法制化的一个根本性标志。

  4、1998年建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系,完善国家公务员制度

  1998年,第九届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》,为建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系,完善国家公务员制度,建设高素质的专业化行政管理队伍,逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制,开始了新一轮大规模的机构改革。经过这次改革,国务院组成部门由40个减少到29个。

  改革措施包括:其一,精简国务院部委,国务院不再保留的有15个部、委,包括电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部等,新增4个部、委,国防科学技术工业委员会、信息产业部、劳动和社会保障部、国土资源部;其二,地方政府机构改革陆续展开,1999年以后省级政府和党委的机构改革分别展开,2000年市县乡机构改革全面启动;其三,在转变政府职能方面,全国推行了政府机关与所办经济实体和所管理的直属企业脱钩,加强和改进经营国有资产的监管。

  5、2003年行政体制改革,设立国资委、政府不再直接管理国企

  2001年中国加入世界贸易组织,在这样的形势下,2003年开始的行政管理体制和机构改革,以科学发展观为指导,更加注重政府职能的转变,更加注重促进经济社会和人的全面发展。经过这次改革,国务院29个组成部门经过改革调整为28个。

  改革措施包括:其一,国务院机构改革,按照政企分开的原则和深化国有资产管理体制改革的要求,设立国务院国有资产监督管理委员会;为提高宏观调控的有效性,将国家发展计划委员会改为国家发展和改革委员会;为健全金融监管体制,成立中国银行(行情601988,诊股)业监督管理委员会;为适应内外贸业务相互融合的发展趋势和加入世贸组织的新形势,组建商务部;其二,地方政府管理创新,行政审批程序和方式发生变革与创新,推行行政许可集中办理制度,不断推进政府现代化与信息化,同时,开展了政府问责制建设;其三,2003年8月,《中华人民共和国行政许可法》通过;2005年4月,《中华人民共和国公务员法》通过,自2006年1月起施行。

  6、2008年探索实行职能有机统一的大部门体制

  2008年,政府机构存在的一个不足是,微观管制过多,宏观经济管理、市场监管部门、社会管理和公共服务部门又相对薄弱,为解决政府机构分工过细、性质趋同、职责交叉的问题,开启了改革开放后的第六次机构改革,且十七大报告中提出,“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制”,“大部制”开始为行政管理体制改革指明了方向。经过这次机构改革,国务院组成部门调整为27个。

  “大部门体制”,按政府综合管理职能合并政府部门,组成超级大部的政府组织体制,特点是扩大一个部所管理的业务范围,把多种内容有联系的事务交由一个部管辖,从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理。

  改革措施包括:其一,实行铁路政企分开,将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部;其二,组建国家卫生和计划生育委员会;其三,组建国家食品药品监督管理总局;其四,组建国家新闻出版广播电影电视总局;其五,重新组建国家海洋局;其六,重新组建国家能源局。

  7、2013年以职能转变为核心、继续简政放权、完善制度机制、提高行政效能、稳步推进大部门制改革

  2013年的机构改革,以职能转变为核心、继续简政放权、完善制度机制、提高行政效能、稳步推进大部门制改革的精神,确立了“推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能,稳步推进大部门制改革”的基本方向。经过这次机构改革,国务院组成部门改革调整为25个。

  改革措施包括:其一,2013年大部制改革又减了两个部,撤销了铁道部并将卫生部和计划生育委员会合并为卫生和计生委;其二,进一步把党政之间职能相近的机关合并设立或合署办公,开拓了机构改革的新视野,把大部制的整合扩大到党政部门,在行政部门大部制之外,形成一个新的大部制。

  一个细节是,央行属于国务院组成部门,而证监会、银监会、保监会并非国务院组成部门,而是国务院直属事业单位,类似的还有社保理事会等。

  表1:2013年机构改革后,除国务院办公厅外,国务院设置组成部门25个

  外交部

  国防部

  国家发展和改革委员会

  教育部

  科学技术部

  工业和信息化部

  国家民族事务委员会

  公安部

  国家安全部

  监察部

  民政部

  司法部

  财政部

  人力资源和社会保障部

  国土资源部

  环境保护部

  住房和城乡建设部

  交通运输部

  水利部

  农业部

  商务部

  文化部

  国家卫生和计划生育委员会

  中国人民银行

  审计署

  总体上,中国政府行政管理体制不断通过体制改革,建立起了相对完善的社会主义行政体制,以精简机构、适应经济发展为目标,以精简、统一、效能为原则,达到转变政府职能、理顺关系、优化结构、提高效能的目的,同时提出“大部门体制”改革方向,真正实现大职能、宽领域、少机构,保证了决策权、执行权、监督权之间相互制约、相互协调。

  对于2018年的机构改革,与以往最大的不同之处在于:之前7次机构改革均为“国务院机构改革”,而此次为“党和国家机构改革”,层级和范围较之前明显提高。结合刘鹤近期在达沃斯论坛表示,中国今年将推出新的改革开放举措,有些措施或超出国际预期,我们认为此次机构改革或是“超预期”的重要内容。

  二、军队体制改革案例:2016年全面实施改革强军战略

  相比其他行政体制上的改革,部队的改革一直是考验党和国家领导人执政能力的一块“硬骨头”。21世纪的中国,随着综合国力的提升,“一带一路”战略的稳步发展,国际利益要求着人民解放军的眼光不能局限于境内和近海,而是趋于远洋、趋于深蓝,那么以往的“大军区体制”、“大陆军体制”,注定要经历一次大刀阔斧的改革。2016年以来,解放军在全军范围内进行了一次全领域覆盖、各阶层联动的一次史上最大规模的改革。

  对此,海清FICC频道在对2016年以来这一轮军改进行梳理,主要包括以下四个方面:

  其一,领导指挥体制重新组建。作为“中国60多年来最大一次军改”,本次重点就在于领导指挥体制重现组建,其中最明显的标志就在于确立了“军委管总、战区主战、军种主建”的全新领导指挥模式。相比以往以地域划分的七大军区,本次五大战区的划分标准在于战略方向,它是根据国家安全环境和军队担负的使命任务,按照一个战区应对一个或两个战略方向作战任务原则确定的。

  同时,各军种在平时对部队进行管理训练,战时各战区再发挥类似项目团队的作用,在现代战争要素逐渐由二维转变为三维甚至是多维的大潮流下,如此分工明确的领导指挥体制,在战争真正到来的那天,既能全方位地调动部队资源,同时又能保证各军种作战力量之间的充分配合,为解放军提升战斗力打下了强有力的根基。此外,军种和战区的区别分工,又可以一定程度上减少以往各军种既抓管理训练又抓实战考核的腐败风险,同时也能避免军队出现山头主义和派系主义。

  其二,军委机关重新调整组建。军委机关由以往的“四总部”重新调整为15个职能部门,这不仅仅是简单的数字增加、改名换姓那么简单,而是对指挥管理、建设监督的重新设计,也是对决策规划、评估执行的全新配置,本质上是一次解放军军委机关从自身定位到职能分工的再造,这也是本次军改中最具革命性的改革举措。

  如此一来,机关的定位由以往“领导者”的身份转变为“办事员”。解放军以往的四总部体制,随着形势和任务发展,问题日益凸显,在作用发挥上逐步形成了一个独立的领导层级,不利于军委的统一领导。本次军改,调整为多部门制之后,军委机关逐步发挥着参谋机关、执行机关、服务机关的作用,对上直接对中央军委负责。同时,以往“树状”的协调模式,如今在多部门制下逐步调整为“网状”协调模式,保证了各基层作战单位执行作战时的高效性和时效性。

  其三,军队人员规模结构调整。2015年9月3日,在天安门广场发表重要讲话,同时向世界人民宣布,解放军将裁军30万。殊不知,在此次裁军背后,解放军人员结构也进行了一次全新的调整。

  一是非战斗机构人员大幅精减,但特殊部队人员则可能增加,例如电子对抗部队,海军陆战队等可能扩编,这一举措优化了军种比例,使之更加符合实战的要求。二是军队人员保障制度的逐步健全,例如退役军人管理保障机构的组建,以及军队文职人员制度、士官制度、军官职业化等一系列制度的相继出台,为军队留住人才、稳住军心发挥了积极的作用。三是军民融合发展,其中整体上可以概括为两个方面,即“军转民”和“民参军”,同时健全发展民兵制度,也为国防后备力量提供了动力。

  其四,纪检监察部门深入派驻。纵观十八大以来的五年,郭伯雄、徐才厚等“大老虎”相继落马。但深层次问题和“小苍蝇”现象仍然没有完全破解,一些领域反腐斗争形势仍然十分严峻。此次军改,决定组建新的军委纪委,由军委直接领导,并向军委机关部门和战区分别派驻纪检组,同时,调整组建军委审计署,全部实行派驻审计。

  组建新的军委政法委,调整军事司法体制,设置相应的军事法庭、军事检察院,依法独立公正行使职权。这一系列重大举措,对于解决制度执行力不强、权利运行监督体系不完善不得力、对领导干部行使权力畏手畏脚等顽疾提供了制度上的支持,为扼制军队腐败提供了制度上的保证。

  总体上,2016年以来的这次军改开创了人民解放军的新局面,通过对领导指挥体制重新组建、军委机关重新调整组建、军队人员规模结构调整、纪检监察部门深入派驻四大方面进行改革,制定出了新形势下的军事战略方针,不仅是对军队政治生态的重新净化,也是对军队组织架构和力量体系的革命性重塑,让人民解放军在中国的强军之路上迈出了坚实的步伐。

  三、市场主流认为的金融监管改革体制可能性

  2017年7月,国务院成立金融稳定发展委员会,对中国金融监管体系进行统筹和规划,形成了“一委一行三会”的监管体系。借鉴国际经验,市场认为中国的金融监管模式改革可能性主要包括以下三种:

  1、“超级央行”的监管模式

  在“超级央行”监管模式下,需要将银监会并入央行,且证监会和保监会的机构监管部门也要纳入央行,进而成立新的功能监管部门。在这样的情况下,由于超级央行的监管全能性,将会使得危机的救助更为迅速有效,也将使得货币政策传导路径更为有效,同时,超级央行可以通过调动流动性管理激励和约束职能,来引导金融机构加强自律,从而达到调控的目的。

  但是,超级央行下由于职能过于集中,影响监管效率,不利于专业分工与整体协调的平衡,同时,超级央行模式下还存在一定的道德风险,由于金融监管和金融救助均属于央行职能,客观上存在救助便利性,这会加大金融机构的风险偏好,增加金融风险。

  此外,由于当前中国金融监管亟需要解决的问题是,监管空白、重复监管和监管套利的问题,但是,“超级央行”的监管模式是围绕宏观审慎政策框架开展,主要是应对和防范系统重要性金融机构监管乏力的情况,与中国国情之间存在一定的差距。

  2、“一行一会”监管模式

  在“一行一会”监管模式下,需要将三会进行合并成立统一的金融监管部门,旨在加强金融监管协调,维护金融稳定和安全,因此,在“一行一会”监管模式下,由于金融监管部门独立于央行,使得金融监管政策与货币政策相对立。

  由于超级监管部门的成立,将有助于减少同质监管和监管竞争的问题,同时,能够加强银行、保险、证券金融监管协调的问题,能较好地解决了当前中国金融监管空白、金融监管重复和监管套利的情况。

  但是,“一行一会”的监管模式下,中央银行与超级金融监管部门的协调性将能难处理,考虑到中央银行的宏观审慎职能,与“一会”的金融监管职能仍将处于监管重复的情况下,更为宏观层面的协调问题难以解决。同时,由于“一行一会”格局的存在,货币政策、宏观审慎、微观监管三者之间存在分割的状态,难以形成统一的、体系的宏观调控问题,这将不利于货币政策的传导效率和宏观调控能力。

  3、“一行两会”监管模式

  在“一行两会”监管模式下,需要将宏观审慎监管和行为监管分离,分别成立相应的监管部门,与中央银行保持独立,形成“一行两会”的金融监管模式。该模式下,需要对银行和保险金融机构进行合并,以及银监会和保监会的合并。由于“一行两会”的监管模式,明确区分了机构监管和功能监管,有效提高了监管的效率和降低了金融监管的成本。

  但是,该模式与“一行一会”监管模式一样,由于货币政策、宏观审慎、微观监管三者之间存在分割的状态,金融调控过程中同样存在监管摩擦的问题,同时,在金融危机救助过程中,可能并不会如“超级央行”模式下更为有效。

  总体上,无论是“超级央行”监管模式,还是“一行一会”、“一行两会”监管模式下,均有相应的优势逻辑,但同样存在与之对应的模式缺陷。除上述方案外,其他还存在保持“一行三会”不变、银监并入央行、保监会与银监会合并等方案,在此不一一列举,均呈现各有利弊的特征。因此,不存在放之四海而皆准或一劳永逸的金融监管模式,中国的金融监管体制要与国情和经济发展阶段相适应,并随着主要矛盾的发展演变而动态调整。

  

  四、金融市场:不确定性增加,防范对资本市场短期冲击

  对于大类资产配置,我们在2017年底以来是“中国债市第一多头”,核心观点“2018年最好、最确定的机会是利率债”、“10年国债3.8%以上闭着眼睛买”,目前已经得到充分验证:1月19日以来,截止3月1日,10年国债收益率下行16BP至3.82%,10年国开收益率下行32BP至4.81%。

  对于近期金融市场,不确定性增加:随着即将召开的“两会”,市场对新一届财经官员(包括新任国务院金融稳定发展委员会主任、新任央行行长、新任监管领导等)的政策预期可能重新出现不确定性,特别是对于“严监管+紧货币”的担忧可能重现,这可能会对前期乐观的市场情绪产生短期冲击,股市和债市均存在压力;

  此外,2018年可能出现“存款加息、货币市场利率平稳”的新特征,这对于债市可能也会形成短期冲击,对银行股也将造成负面影响。目前货币市场利率与存款利率存在鸿沟,即货币市场利率在2016年四季度之后快速提高,而存贷款利率特别是存款利率并未提高,2018年可能出现“存款利率加息、货币市场利率平稳”的新特征,这对于债券市场而言可能也会形成冲击。注意,我们此处的货币市场利率是市场成交利率,并非OMO利率。

  对于2018年债市,我们的核心观点不变,维持3.8%以上的10年国债具有绝对的配置价值,“2018年最好、最确定性机会是利率债”;但我们并不认为中国债市能够重演2014-2016年的“疯牛”行情,需要对短期冲击保持警惕,投资者需要根据自身机构属性合理安排债市投资策略。

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关键词阅读:新机构 改革力度 超预期 资本市场 短期 风险

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