任泽平:特朗普税改内容、影响 减税竞争与中国税改

1评论 2018-02-12 09:10:44 来源:金融界网站 作者:任泽平 甘源 中国芯还将继续火爆

特朗普税改终于落地,减税力度颇大,企业所得税率大幅下调,个人所得税率边际下调,未来海外利润汇回免税。这些野心勃勃的减税政策试图重振美国制造业和实体经济。美国紧货币+宽财政的政策组合呼之欲出。美国税改一石激起千层浪,引发全球减税竞争,中美税负孰高孰低?中国该如何应对?

  作者:恒大经济研究院首席经济学家兼恒大经济研究院院长 任泽平   

特朗普税改:主要内容、影响、全球减税竞争与中国税改——供给侧改革系列研究

  导读

  特朗普税改终于落地,减税力度颇大,企业所得税率大幅下调,个人所得税率边际下调,未来海外利润汇回免税。这些野心勃勃的减税政策试图重振美国制造业和实体经济。美国紧货币+宽财政的政策组合呼之欲出。美国税改一石激起千层浪,引发全球减税竞争,中美税负孰高孰低?中国该如何应对?这关系到中美吸引外资、实体竞争力以及谁将引领全球新一轮增长周期。良剑期乎断,不期乎镆铘;良马期乎千里,不期乎骥骜。

  摘要

  特朗普税改主要集中在企业所得税、个人所得税、跨境税制等方面。相较税改前税制,税制更加简化,试图重塑美国市场尤其是制造业在全球的竞争力。

  美国企业所得税减税幅度较大,名义税率与我国目前基本相当,但考虑中国还存在占比较高的非税收入、社保费负担以及社会保障程度不高,中国企业的实际税负较重,需要降税清费。美国企业所得税从累进的35%下降为单一税率21%,考虑州和地方的企业所得税(约4%),企业面对的税率约25%,与我国基本相当(基准税率25%,高新技术企业15%)。但美国的非税收入占比不到5%,社保税率为13.65%;我国非税收入占比约18%,企业承担的五险一金为工资基数的43.1%,均超过美国。因此,虽然名义税率基本持平,但我国企业实际税负和税负感重,企业所得税存在下降空间(降低税率或增加抵扣)。

  美国个人所得税减税温和,对边际税率的下调较小。美国对个税实行综合征收,我国个税按照收入的11大类分类征收,导致个税成为逆向调节的“工薪税”。简单估算,税改可降低企业所得税约1200亿美元/年,个税减税约在300亿美元/年。从影响的人群看,由于个税税基级距的调整,低、高收入群体减税,收入越高减税越多,但部分中高收入(年收入15.7万-42万美元)群体、高税率州人群的税收可能增加。

  美国税制原则发生重大改变,对股息所得从全球征税的“属人原则”转变为“属地原则”,有利于资本回流美国。中国需根据全球资本流动情况调整税制原则。对来自海外的股息所得100%免税,美国企业的海外利润只需要在利润产生的国家缴税,而无需再向美国缴税。同时,对过去的海外利润一次性征收利润汇回税,有利于资本流入美国。我国目前实施的是属地兼属人原则:(1)对中国企业的全球来源征税、适用抵免制度消除双重课税;(2)对在中国有收入来源的外国企业征税。

  美国税改引发新一轮全球减税浪潮,减税竞争已经在英国、法国、日本和印度开始,中国减税降费,尤其减企业所得税和个税改革是大势所趋。英国降低企业所得税和印花税,上调消费税和增值税;法国取消居住税,降低公司税;日本对加薪、增加投资、科技创新的企业减少法人税,对高收入者增加个人所得税;印度推出商品与服务税(GST)法,统一税制,为统一大市场做准备。中国近年来深化改革,降税清费,通过营改增、加大对高科技和小微企业的扣除、增加对个人所得的扣除、阶段性降低车辆购置税和企业承担的社保费,推动降成本。

  在全球减税竞争中,中国全口径宏观税负高于美国,应继续坚持减税降费,加快税收法定进程,完善税制,支出方向上持续提高民生水平,“用之于民”。1)继续清理非税收入,提高税收占比;2)逐步提升税收法律级次,实现税收法定;3)降低间接税,简化并下调增值税税率,小幅下调企业所得税率,改变企业税负感重的状态;4)个人所得税实施综合与分类相结合,增加可抵扣的项目,降低最高边际税率,提高税收遵从度,明确个税改革的目的;5)改革资源税、消费税等税种,充分发挥保护环境、促进绿色发展的作用,反映资源的稀缺性;6)加快房地产税立法,构建地方税体系;7)清理规范税收优惠,实现所有企业的公平竞争。

  正文

  一、特朗普税改法案与现行税制、中国税制的比较及影响

  2016年6月24日美国共和党发布税改蓝图,特朗普当选总统后于2017年4月27日正式启动税改进程——发布白宫税改方案。历时近8个月,年底通过税改法案,成为30年来美国税制变动最大的一次改革。

  (一)特朗普税改主要历程

  1)2016年6月24日共和党发布税改蓝图;

  2)2016年9月28日特朗普发布竞选税改方案;

  3)2017年4月27日特朗普发布白宫税改方案;

  4)2017年9月27日发布税改框架,特朗普提出四项税改原则:使税法简单明了、易于理解;提高美国工人收入;让美国成为世界就业的磁石;让滞留海外的数万亿美元回流重新投资于美国经济。

  5)2017年10月5日美国众议院通过了2018财年4.1万亿美元的预算案,但要求实现“税收中性”,禁止税改法案增加赤字。

  6)2017年10月20日参议院通过2018年财年预算,“允许联邦政府在未来10年新增1.5万亿美元财政赤字”

  7)2017年10月26日,由于参议院对议案有修正,众议院再次投票,以216票对212票批准了2018财年预算案,采纳参议院通过的预算提案,即允许联邦政府在未来十年新增1.5万亿美元赤字。

  8)2017年11月2日众议院共和党税改纲要发布。

  9)2017年11月10日参议院共和党公布税改计划,个税、企业所得税、遗产税等方面与众议院分歧较大。众议院筹款委员会批准共和党人税改计划,并发布修改版本的税改方案。

  10)2017年12月2月参议院会议以51:49通过税改法案。

  11)2017年12月16日国会共和党披露两院修改后的税改版本;20日参议院通过;21日众议院通过。

  12)2017年12月23日特朗普签署法案,成为法律文件(图1)。

  图表1:美国特朗普税改历程

  特朗普税改:主要内容、影响、全球减税竞争与中国税改——供给侧改革系列研究

  资料来源:华尔街见闻,恒大研究院。

  (二)特朗普税改的特征

  (1)税改主要集中在企业所得税、个人所得税、跨境税制等方面,尤其是企业所得税。相较现行税制,更加简化,试图重塑美国市场尤其是制造业在全球的竞争力。

  (2)此次减税是结构性减税。一方面下降税率,实现减税目的;另一方面在抵扣项目上,部分有弱化或废除,避免财政收入大幅下降。从税改法案中条款的有效期看,既有永久性的调整,也有特定时期的暂时性调整,比如个人所得税税率的下调有效期间就是在2018-2025年,此后失去效力;比如遗产税扣除标准翻倍,也是到2025年,其后失效,因此减税在前期的效果更明显。

  (3)从税种看,企业所得税减税幅度较大,而个人所得税减税温和,对边际税率的下调较小。因为企业所得税占联邦财政比重约9%,同时当前美国企业所得税率在发达国家处于较高的35%,因此具备大幅下调税率的可能。而个税占联邦税收接近50%(图2),如果大幅下调个税税率,将导致财政收入急剧下滑。同时,居民长期依靠杠杆消费、进口大量商品,使得一方面消费与投资不平衡,另一方面引发贸易赤字,因此,相较增加居民消费,增加企业投资更符合特朗普振兴制造业的目标。简单估算,企业所得税税率从35%下降至21%,可降低企业所得税约1200亿美元/年。由于美国未来十年新增赤字约1.5万亿美元,即平均每年减税1500亿美元,个税减税约在300亿美元/年。从影响的人群看,由于个税税基级距的调整,低、高收入群体减税,收入越高减税越多,但部分中高收入群体、高税率州人群的税收可能增加(详见后文分析)。遗产税在美国每年收入约200亿美元,占联邦财政收入的0.7%,即使提高扣除标准,影响的幅度总体较小。

  (4)从税制整体看,对股息所得从全球征税的“属人原则”转变为“属地原则”。对来自海外的股息所得100%免税,美国企业的海外利润只需要在利润产生的国家缴税,而无需再向美国缴税,对过去的海外利润一次性征收利润汇回税,有利于资本流入美国。

  (5)在全球经济联系程度越发紧密的当下,税收政策的外溢性明显加强,美国税改引发部分国家和地区抗议,引发新一轮全球减税浪潮,减税竞争已经在高税率的英国、法国、日本开始。

  特朗普税改:主要内容、影响、全球减税竞争与中国税改——供给侧改革系列研究

  (三)特朗普税改的主要内容:与原美国税制、中国税制的比较

  (一)企业所得税:美下调后与中国税率基本相当,但中国企业承担的非税收入和社保负担重

  特朗普的《税改与就业法案》中对企业所得税的改动较大,主要聚焦在降低税率、废除替代性最低限额税、保留对投资的税前扣除、限制利息费用的税前扣除,意在鼓励研发和投资,控制杠杆率(利息)盲目提高(图3)。

  第一,税率方面,税改最终方案将企业所得税35%的累进税率调整为21%的单一税率,考虑州和地方税后与中国基本相当,但中国企业面临较高的非税收入和社保负担。税改前美国的企业所得税率高于OECD平均税率(25%),降低税率以提高竞争力吸引资本流入,增加就业和投资。需要说明的是,此次调整的是联邦企业所得税率,加上州和地方所得税约4%,美国企业面临的企业所得税率为25%,与OECD国家平均税率、中国企业所得税的基准税率持平。

  我国的企业所得税率基准税率25%,对于部分高新技术企业,实施优惠税率15%,企业面临的名义税率美国与中国基本相当。但是,美国的非税收入占比不到5%,社保税率为13.65%;我国非税收入占比约18%,企业承担的五险一金为工资基数的43.1%,均超过美国。因此,虽然名义税率基本持平,但我国企业实际税负和税负感重,企业所得税存在下降空间(降低税率或增加抵扣)。

  第二,投资资产成本的资本化/费用化处理方面,对抵扣的期间做了调整,为了鼓励加快投资,中国与此类似。美国税改前对投资先确认成本,然后在未来期间折旧或摊销以抵扣企业所得税。税改法案规定在2017 年 9 月 27 日至 2023 年 1 月 1 日之间取得并投入使用的特定资产的支出可 100%费用化,随后扣除比例逐年递减20%。意味着2018-2022年间的投资可以100%在税前扣除,而不是通过分期进行折旧与摊销扣除,相当于提前享受扣除。但是,2023年及以后,扣除比例逐年递减,投资的积极性可能下降。中国与美国税改前的税制一致,企业的投资通过折旧与摊销逐年所得税前抵扣;与美国不一致的,中国还有增值税,购进固定资产的增值税进项税可在流转环节抵扣。

  第三,利息费用方面,现行美国税制是按照实际发生的利息费用进行扣除,税改法案调整为“扣除限额为调整后应税所得的 30%”,中国规定必须符合一定的权益债务比例才可抵扣。如果利息费用据实扣除,则鼓励企业加杠杆、增加利息费用抵税。而税改法案规定了利息当年可抵扣的上限是30%,这样就避免企业盲目加杠杆扩大可抵扣的利息费用,控制杠杆率。中国企业所得税法规定利息支出不得高于金融企业同期同类贷款利率,同时支付给关联方的利息支出有债权性投资与权益性投资比例限制。

  第四,研发费用扣除方面,美税改前规定部分研发支出允许当期全额税前扣除,税改法案保留了研发抵免,但自2022年起,特定研发支出需要资本化,并在5年内摊销。2022年前仍鼓励研发,但为确保财政收入不至于大幅下降,2022年后抵扣力度弱化。中国为鼓励企业加大研发投入,采取加计扣除的方式抵税,并且将研发费用分成研究阶段和开发阶段。其中研究费用按照实际发生的150%(或者175%)当期税前扣除;开发费用在资本化后按照折旧的150%(或者175%)扣除,中国税制的鼓励力度更大。

  第五,对于“穿透实体”(pass-throughentities)这类企业,所得直接归属所有者个人,并按照个人所得税率纳税。税改法案对于非工资薪金部分的收入新增 20%的税前扣除,中国的独资企业和合伙企业与此类似征收个税。美国对公司分类为C型和S型公司,C型即股份有限公司,商业实体与其所有者分开独立,缴纳企业所得税;S型公司股东人数不能超过100个,且它的股东必须是美国公民或有永久居留权的人士,类似合伙企业,需要穿透其公司组织形式,在个人层面缴纳个人所得税。税改法案对“穿透实体”这类企业延续原制度征收个税,同时对非工资薪金收入新增20%的税前扣除,意在减税。因为C型公司从35%下降到21%,所以也要相对公平地降低“穿透实体”的税负。在中国,有类似的规定,即根据《关于个人独资企业和合伙企业投资者征收个人所得税的规定》,独资企业和合伙企业征收个人所得税。

  图表3:税改方案与美国原税制、中国税制在企业所得税的比较

  特朗普税改:主要内容、影响、全球减税竞争与中国税改——供给侧改革系列研究

  资料来源:普华永道,恒大研究院。

  (二)个人所得税:美个税综合征收,小幅下调税率;中国个税仍分类征收,成为“工薪税”,不利于调节公平

  特朗普税改对个人所得税的调整力度不大,每年减税约200亿美元/年。一方面小幅下调税率、增加抵扣以减少个人所得税,另一方面废除部分抵扣项目以确保财政收入不至于出现锐减。因为个人所得税占美国联邦财政的比重近50%,如税率大幅度下降将大幅扩大赤字和债务规模,所以税率的下调是温和的。

  美国个税是按综合征收的方式,可以选择夫妻联合申报及个人申报的方式,并且考虑了家庭养育子女、房贷利息等多种抵扣。我国个税是按照11大类所得分类征收的方式,尚未按照家庭征收,也尚未考虑不同家庭的负担、房贷、租房抵扣,而是在工资薪金所得统一按照3500元/月的方式扣除,但为了促进健康险的发展,可以抵扣健康险的支出(2400元/年)的扣除。财产转让所得可扣除成本费用和损失等。

  第一,税率看,美国个税是七级超额累进税率,税改法案保留了七级超额累进的形式,但下调了税率,级距也做了调整(图4)。现行个税的七级税率为10%、15%、25%、28%、33%、35%和39.6%;调整后,从2018-2025年,七级税率变为10%、12%、22%、24%、32%、35%和37%。从影响的人群看,由于个税税基级距的调整,低、高收入群体减税,但部分中高收入群体、高税率州人群的税收可能增加。具体而言,对于单身人士,年收入15.7万元美元以下全部减税,年收入42-50万美元以上的人群税率下降,从39.6%下降到35%,50万美元以上税率从39.6%下降为37%。但是15.7万到19.5万美元,税率从28%提高到32%;年收入20-42万美元,适用税率从33%提高到35%。

  图表4:美国个税的七级累进税率情况

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  资料来源:恒大研究院。

  中国按照11大类所得分类征收,事实上以工薪阶层为主承担,导致不公平。其中,工资薪金所得适用七级超额累进,但最高边际税率45%高于美国的37%,存在下降的空间。目前的七级超额累进税率分别为3%、10%、20%、25%、30%、35%和45%(图5)。纳税的基数为不含五险一金的工资薪金收入减去月扣除标准(3500元/月)。除此外,中国还有个体工商户的经营所得、稿酬所得、劳务报酬所得、财产转让所得、偶然所得等,均有不同的税率和扣除标准。分类征收使得不同来源和性质的收入征收不同的税额,并不公平;其次,目前的工资薪金所得是最主要的纳税种类,因为企业代扣代缴而难以逃税,我国目前实际缴纳个人所得税的人群占总人群的比重较低,因此真正负担个税的人群平均税负较高,沦为“工薪税”。

  图5:中国工资薪金所得七级超额累进税率和计算表

  特朗普税改:主要内容、影响、全球减税竞争与中国税改——供给侧改革系列研究

  资料来源:中华人民共和国个人所得税法和实施条例。

  第二,标准扣除额上,美国税改法案较税改前翻倍,并考虑家庭情况,随物价而调整,中国扣除标准近年来未变。美国现行税制规定个人单独申报的年度标准扣除额为6500美元,夫妻双方联合申报的年度标准扣除额为13000美元,税改法案改为个人申报12000美元/年,夫妻联合申报24000美元/年。扣除标准基本翻倍,减轻个税。据测算,中等收入(年收入7.3万美元)的四口之家减少2059美元个税。此外,美国个人所得税扣除标准每年根据通胀情况做指数化调整,以避免扣除标准随物价上涨而缩水。

  第三,美国除了标准扣除外还有分项扣除,但只能选择适用其中一个。分项扣除废除了诸多扣除,避免过多的分项扣除导致美国财政收入的快速下滑,体现个税方面的温和减税特征。现行税制规定联合申报的分项扣除上限为320000美元,个人单独申报的分项扣除上限为266700美元(2017年标准);允许个人缴纳的州和地方税在计算联邦个税时抵扣;允许100万美元以下的住房购置贷款和10万美元以下的住房抵押贷款。税改法案废除大部分分项扣除,仅保留以下:允许上限1万美元的州和地方房产税、所得税及消费税扣除;允许75万美元以下的房屋抵押贷款利息扣除,废除了住房抵押贷款的税前扣除。

  第四,子女税收抵免方面,标准从现行税制的1050美元/人增加到2000美元/人。

  图表6:税改方案与美国原税制、中国税制在个人所得税的比较

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  资料来源:普华永道,恒大研究院。

  (三)跨境整体税制原则:美国从全球征税的属人原则改为属地原则,中国为属人兼属地原则,有利于资本流向美国

  在整体所得税制方面,美国税改前实施的是全球征税制,同时存在的境外税收抵免制度用以消除双重征税,税务机关对美国企业在全球范围内的收入来源征税。税改法案对此改变为实施属地征税制,即美国企业取得的源于境外企业的股息红利可享受100%免税,美国企业的海外利润只需要在利润产生的国家缴税,而无需再向美国政府缴税(图9)。这有利于资本流入美国,增加投资和就业。我国目前实施的是属地兼属人原则:(1)对中国企业的全球来源征税、适用抵免制度消除双重课税;(2)对在中国有收入来源的外国企业征税。

  境外利润汇回税方面,此前未完税的境外利润在汇回美国后应缴纳35%的企业所得税,税改法案规定免税,同时对此前未完税境外利润给予一次性优惠,即现金或现金等价物适用 15.5%税率,非现金形式资产适用8%税率,可在8年内分期缴纳,鼓励海外利润回流美国增加投资。中国居民企业取得的境外利润适用25%(或15%)税率缴纳企业所得税,海外已纳税款可抵免境内应纳税款,不足抵免境内应纳税额的部分仍需补缴,但超过部分不予退回。

  图表7:税改方案与美国原税制、中国税制在整体所得税制的比较

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  资料来源:恒大研究院。

  二、特朗普税改前后全球主要经济体的行动

  (一)英国税改:降低企业所得税和印花税,上调消费税和增值税

  2008年开始,个人所得税基本税率从22%减至20%,企业所得税税率从30%减至28%。随后企业所得税率每年均有下调,目前已下调至19%(图10);同时,英国税务当局取消了一系列扣除项目以拓宽税基,缓解财政压力。

  图表8:英国企业所得税税率不断下调,目前为19%

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  资料来源:wind,恒大研究院。

  所得税之外,英国近年来也在不断调整与民生直接相关的税种,如2017年预算案宣布改革印花税,首套房成交价低于30万英镑时将彻底免缴印花税。这将使得95%的首套房买家收益,使80%的首次购房者免交印花税,刺激楼市。

  在逐步降低直接税税率的同时,英国政府始终在上调消费税、增值税等间接税税率,并加征了如大气污染税、垃圾(填埋)税等新税种。2009年以来,包括烟、酒、燃油等在内的一系列消费品税率上升幅度巨大,增值税税率也从15%上升至20%。金融危机以来,间接税收入占税收收入的比重有明显提升。

  (二)法国税改:取消居住税,降低公司税

  法国宣布政府将为80%的家庭逐步取消居住税,直至2020年全部取消。对于盈利低于50万欧元(约合人民币390万元)的企业,公司税率自2018年起将从33.3%降到28%(图11)。

  图表9:80年代以来法国企业所得税率下调缓慢

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  资料来源:wind,恒大研究院。

  (三)日本税改:对加薪、增加投资、科技创新的企业减少法人税,对高收入者增加个人所得税,新设森林环境税和国际观光旅客税

  日本执政的自民党和公明党在2017年12月14日下午正式确定了2018年度税制修订大纲,旨在促进劳动方式改革、企业提高员工工资水平,以及支持育儿等。新税改主要在个人所得税、法人税等方面进行了调整,并增设“森林环境税”和“国际观光旅客税”两个新税种(图10)。

  个人所得税修订旨在对年收入超过850万日元者增税,减少自由职业者的纳税额,以促进劳动方式改革。有22岁以下家庭成员的家庭,以及有需要护理的家庭成员的家庭不在上述增税范围之内。

  法人税方面,大企业工资支出比上一年度上涨3%以上并且增加国内设备投资的,其所增加的工资总额按照一定比例享受相关减税;中小企业工资涨幅在1.5%的就可以享受减税。可能将企业所得税税率降至25%左右。

  森林环境税方面,通过个人居民税每人每年增加1000日元用于保护森林,计划于2024年实施该税种。此外,国际观光旅客税也计划于2019年1月起增加征收,针对出国的商务人士及旅游者每人征收1000日元。

  图10:日本对涨薪和增加资本投资的企业降低法人税

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  资料来源:恒大研究院。

  (四)印度税改:商品与服务税(GST)法,统一税制,为统一大市场做准备

  2017年7月1日,印度总理莫迪与总统慕克吉宣布正式实施印度自独立以来最大规模的税制改革法案“商品与服务税(GST)法”。

  2000年,由来自印度人民党的瓦杰帕伊领导的中央政府首次提出商品与服务税改革。经过17年的国内政治角力,这项旨在优化税种、简化税制、建立国内统一市场的税制终于正式启动,将取代20项中央与地方税目。

  由于GST只针对消费环节征税,属于商品和服务的增值税,因而可以被理解为是一种消费税。它共分为5%、12%、18%、28%四档,基本商品税率最低,奢侈品税率最高。

  此前,印度的消费税是国税和各邦地税的组合,各邦税率的不同,使商品运转极其复杂。繁复且相互重叠的税制成为外企在印经营的巨大障碍,这些企业即便只销售少数几种商品,也必须了解每个邦的税率和规则。GST将全面结束这种复杂的国税、地税混合制度,有利于简化公司缴税流程,并最终使消费者获利。

  (五)中国税改:营改增累计减税近两万亿,清理收费1368项,改善税收营商环境

  近年来,我国积极推进供给侧结构性改革,税制改革成为深化改革和降成本的重要方式。近年来,清费降税方面均做了较多工作,主要体现在营改增、简化并降低增值税税率、提高小微企业和科技型企业的税前扣除标准、对技术先进型服务企业减按15%的税率缴纳所得税、降低1.6L以下排量的车辆购置税、购买健康险可在个人所得税前扣除、全面清理政府性基金和行政性收费。五年来,营改增累计减税近两万亿,国务院取消、免征、停征和减征1368项政府性基金和行政事业性收费,涉及减收金额3690亿元。世界银行发布报告显示,2017年我国营商环境税收指标世界排名上升,其中纳税时间指标排名提升了32位。

  三、中美宏观税负比较:减税降低美国宏观税负约0.8个百分点/年,全口径宏观税负中国高于美国

  宏观税负通常指一个国家在一定期间内税收收入(或财政收入)占当期国内生产总值(GDP)的比重,反映一个国家税收的总体负担水平。在不同国家间比较宏观税负时,统一口径是关键,不同口径下的宏观税负相差较大,需要考虑不同的税制结构和国情条件。宏观税负的高低本身并不代表着好坏,而应该与福利水平、公共服务均等化程度、经济发展阶段相结合考虑。比如北欧福利国家,宏观税负高达40%,但并不影响其居民的满意度及纳税的意愿,关键是税收是否“取之于民,用之于民”(支出方向)、税收的使用效率和透明度。

  美国税改平均每年减税约1500亿美元,根据18-19万亿美元的GDP计算,预计降低宏观税负的水平约0.7-0.8个百分点,越到后期伴随名义GDP增加,减少的宏观税负水平幅度越低。

  由于中美税制的差异,我们考虑以下口径:1)小口径:不包括社保、非税收入的狭义税收;2)中口径:狭义税收+社保;3)大口径:狭义税收+社保+非税收入;4)全口径:狭义税收+社保+非税收入+国有资本经营收入+政府性基金(土地出让收入)。结论:小口径中美宏观税负基本相当,中、大口径美国宏观税负高于中国,全口径下中国宏观税负2009年起高于美国,源于近年来土地出让收入大幅上升。

  自2010年起,中国开始构建公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保险预算,形成有机衔接、更加完整的政府预算体系。因此全口径的政府收入应当包括上述四个部分,在2013年及之前,中国全口径的宏观税负水平整体向上,其后连续三年下降(2014年35.5%,2015年为33.9%),2016年全口径的政府收入达到24.6万亿,宏观税负水平为33.1%。

  2008年及之前美国宏观税负高于中国全口径的宏观税负,2008年美国高出中国4.6个百分点(美国32.1%,中国27.5%),2009年及以后迅速超过美国宏观税负,2009和2010年中国高于美国3.1个百分点(2009年美国25.4%,中国28.5%)和1.1个百分点(2010年美国31.7%,中国为32.8%),主要源于中国2009年和2010年土地出让迅速增长带动政府性基金的增速分别为17.3%和100.6%。2014年全口径下的中国宏观税负35.5%,略高于美国0.5个百分点(图表11)。

  图表11:全口径下,中国宏观税负高于美国,源于土地出让收入增长较快

  特朗普税改:主要内容、影响、全球减税竞争与中国税改——供给侧改革系列研究

  资料来源:Wind,恒大研究院。

  注:中国的全口径包括土地出让收入;美国政府没有土地出让收入,其全口径与大口径一致,包括社保的全部税收及非税。

  四、全球减税格局下中国企业和居民税负感重:税制结构、非税占比和社保负担、财政支出方向

  在包含土地出让收入的全口径下,中国宏观税负水平自2009年起中国高于美国,大量的支出用于一般基础性建设和供养机关人员,用于社会福利相关的支出与民众期待有差距,导致企业和居民税负感重,也决定了在全球减税格局下中国应该继续完善税制、减税降费。中国企业和居民的税负感重还与以下因素有关:我国以间接税为主体近90%税收由企业缴纳、税收法定未完全落实、企业负担的社保费用高、税收透明度不高和财政资金的使用效率有待提高,导致税收“取之于民,用之于民”的感受不深。

  (一)中国企业税负感重的原因

  1)我国是以间接税为主导的税制结构,近90%由企业缴纳,而美国间接税仅占15%

  2)税收法定落实不到位,存在大量非税收入,非税占比18%,远高于美国的5%。我国非税收入占财政比重在在18%,而美国仅5%不到,因此非税收入的存在使得政府(征税机关)自由裁量权很大,容易以费代税,而非税收入主要是企业承担。

  3)企业除了缴纳税、费外,还需在用工成本中承担大额的五险一金,中国缴纳费率为43.1%,美国费率为13.65%。五险大约为基本工资的31.1%,加上住房公积金12%,合计为工资的43.1%;对比美国,企业缴纳的养老遗属及残疾保险税率为6.2%、医疗保险税率1.45%,失业保险为6%,合计承担13.65%。

  4)理论上可以转嫁的流转税,但在实际经济运行中转嫁不了。比如增值税可能因为难以取得相关抵扣凭证而转嫁不了,由企业自己承担,比如企业所处的行业竞争激烈,因此难以提高价格转嫁税负。

  5)流转税在转嫁给消费者的过程中,占用企业资金。转嫁给消费者,需要在销售收入对应的应收账款收到现金时才能实现。所以当回款能力较慢时,纳税义务已经发生,但仍未收到款项,只能由企业垫付资金。另外,企业缴纳的增值税额等于从销售中收到的销项税减去进项税额,意味着进项税的抵扣只能在销售实现后,再销售实现前购买的原材料过程中付出的增值税进项税同样占用企业资金。

  (二)中国居民税负感重的原因

  1)缴纳个人所得税的居民人数占比较低,个税沦为“工薪税”。因此1万亿的个人所得税实际上仅仅是几千万工薪阶层承担的,边际税率过高(高达45%)有可能导致避税,财产税未能开征导致个税集中在特定群体,提高了实际纳税人群的纳税负担。

  2)虽然近年来我国财政支出结构在医疗、社保与就业、住房保障、教育等民生支出方面的占比不断提高,但财政资金产生的效率与居民的期待有差距。税收“取之于民,用之于民”的获得感不深。

  3)个税未考虑到家庭的负担和物价上行的情况,统一按照3500元的扣除标准作为基本的保障水平扣除。当房价大幅上涨而个人还需承担个税时,产生出税收严重挤压可支配收入的感觉。

  4)政府的预算公开不够,税制改革的参与感不够,导致个人实际的纳税与享受的公共服务不匹配。

  五、中国税制改革的方向:寓减税于改革,推动高质量发展

  为减轻我国企业和居民个人税负感强的情况,需要对税制进行做出一系列改革。同时,以美国为首的经济体在全球掀起税收竞争,虽然中国已经连续出台减税降费政策,但国际环境仍对我国造成压力,我国有必要在前期已经实施的减税清费的基础上继续降税,增值税、个人所得税、企业所得税率均有下调的空间,但也要注意平衡好减税与财政支出刚性的矛盾,更多地以结构性减税和改革的方式推动减税,真正让利于居民和有竞争力的、高科技的企业,进一步激发市场活力,推动高质量发展。

  1)继续清理非税收入,提高税收占比

  较高的非税收入比例中存在大量的收费,容易成为税收不足时地方政府变相筹集收入的手段。中央持续推进清费行动,取消一系列费用并公开收费项目,未来该方向还将继续。对于确实需要保留的收费项目,通过法律法规加以规范;对于具有税收性质的收费,可以“费改税”,比如社会保障费。对于重复收费项目、完全凭借部门行政管理权的收费项目应取消。税收占比可能从下降转为上升趋势。2017年税收占比为83.7%,比2016年提高2个百分点。

  2)逐步提升税收法律级次,实现税收法定

  我国目前的税收法律偏少,除《个人所得税法》、《企业所得税法》、《车船税法》、《税收征收管理法》外,《环境保护税》于2018年1月1日实施,《烟叶税法》和《船舶吨税法》于2017年12月27日通过并于2018年7月1日实施,《车辆购置税法》仍在征求意见中,此外则是大量的行政性法规、部门规章。因此,未来将逐步形成税法体系,税收立法利于真正实现税收法定,目前进程在加快,预计在2019和2020年完成。

  3)降低间接税,简化并下调增值税税率,小幅下调企业所得税率,改变企业税负感重的状态

  逐步降低间接税,提高直接税的比重,改变企业税负感重及税收归宿难以确定的问题。作为我国最大的税种,增值税(营改增后)占税收收入比重约40%,是间接税的主要税种,未来除立法外,还需简化当前6%、11%、17%及征收率3%、5%多级税率并存的状态,解决税率级次较多带来的不同行业、税率不同的不公平问题,实现税收中性。同时,为降低间接税比重,增值税的基准税率可适当降低(比如只保留11%的基准税率与优惠税率6%,6%主要适用于与居民生活密切的行业,解决增值税的累退性问题),为直接税占比的提高提供改革空间。

  美国降低企业所得税率给我国带来压力。由于中美税制的差异,企业所得税占美国联邦财政不到10%,而我国企业所得税占比18%,同等税率的下降,对我国造成的财政收入减少更加严重。因此我国企业所得税改革的方向是:小幅下调税率而非大幅下调,需平衡好减税与财政可持续,同时鼓励科研支出,增加研发支出的加计扣除等有利于促进科技进步和全要素生产率的提高,鼓励企业增加研发投入抵税,而非简单大幅下调税率。

  4)个人所得税实施综合与分类相结合,增加可抵扣的项目,降低最高边际税率,提高税收遵从度,明确个税改革的目的

  最近美国的减税政策对中国的企业来说又是一大外部压力,中国可以通过加强个税管理和改革释放空间来减少企业压力。

  当前我国个人所得税采用分类征收,不同的收入类别所需缴纳的税收存在差异,不利于体现税收公平,同时未能对个人的总收入征税。未来可能实现综合与分类相结合的办法,将部分收入汇总征收。具体而言,将当前对个人所得的11类分类征收改为对劳动和资本所得两大类征收,即工资薪金、劳务报酬、个体工商户的生产经营、稿酬所得、对企事业单位的承包经营、承租经营等属于劳动报酬性质的所得纳入到综合课税范围;房屋租赁、财产转让、偶然所得等所得,若短期无法综合课税,则仍实施分类课税,但最终过渡到资本综合课税。

  同时,随着生活水平的提高逐步增加可抵扣的项目,在征税技术和管理更加成熟时将抵扣项目数额与物价指数挂钩,以保障居民生活质量不因物价上涨而下降。

  目前工资薪金所得个税的最高边际税率为45%,在此种情况下税收遵从度并不高,除工薪阶层的个税由企业代扣代缴外,还有诸多避税逃税行为游离在体系外,降低最高边际税率可以提高税收遵从度进而扩大税基。

  当然,个人所得税的上述改革背后需要明确个税改革的目的,是以筹集收入为主还是调节收入为主。不同的目的决定不同的改革方向,如果以筹集收入为主,势必降低免征额、降低税率,尽可能地让更多人纳入到缴税的范围,同时能够提高居民的纳税意识;如果以调节收入为主,则应该提高免征额而只对富人征税。

  5)改革资源税、消费税等税种,充分发挥保护环境、促进绿色发展的作用,反映资源的稀缺性

  由于要对企业减负,可能造成财政收入增收困难,因此需要从其他地方弥补。资源税已经做了从量计征到从价计征的改革,但是税率依然较低,未来将提高税率并扩大范围。消费税则可能调整征收对象,扩大对高污染、高耗能产品及部分高档消费品的征税,同时提高税率,真正实现以税收促进新发展理念的实施。水资源税的试点范围逐步扩大,从河北实施的情况看节约了资源,未来水资源税预计将在全国推开。

  6)加快房地产税立法,构建地方税体系

  营改增之后,虽然通过调整中央与地方的收入分成比例以保证地方财力,但是地方税体系迟迟未能建立。美国的地方税体系以房产税、个人所得税、销售与总收入税为主体,中国可以将房地产税逐步作为地方税的主体税种,与其他地方税共同构建地方税体系。目前,房地产税已经处于全国人大立法的预备阶段,由于真正出台房地产税需要解决不同产权性质的界定、整合房地产相关的税种、设定征收的标准(无论以套还是面积征收均存在不可能绝对公平,不可能让所有人满意的问题)等一系列问题,因此短期内出台实施的可能性不大,但未来出台并立法是必然趋势。根据财政部长肖捷在《加快建立现代财政制度》文章,房地产税将遵循“立法先行、充分授权、分步推进”的原则。

  7)清理规范税收优惠,实现所有企业的公平竞争

  十八届三中全会提出“按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则,加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定,清理规范税收优惠政策。”未来的税收优惠将形成全国一盘棋的统筹。

  8)税收支出方向上更加侧重民生,提高居民对“用之于民”的感受

  虽然近年中国一直在追求“钱从哪里来,用在哪里去”的透明度,但仍有待进一步提高。虽然近年来财政支出更加倾向于医疗、教育和社保等民生支出,但与居民的需求相比,社会保障水平偏低。未来要提高税收透明度和民生水平,提高居民对税收“用之于民”的感受。

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