李宇嘉:“二次房改”还是1998年房改的延续?

1评论 2017-12-26 13:18:53 来源:金融界网站 作者:李宇嘉 2018超级金股免费领取!

近日,业内关于重启“房改”的讨论颇为热烈。1998年后的20年,土地、住房要素实现了市场化,居民住房条件、城市面貌极大改善,房地产还助推了经济增长,但同时,房价快速上涨与资产泡沫、住房困难交织,给经济转型、内需构建带来了困扰。此时再提房改的意义在哪里?如何实施?

  作者:深圳市房地产研究中心高级研究员、中山大学银行研究中心高级研究员,经济学(金融方向)博士 李宇嘉  

  举世瞩目的十九大,明确了住房制度改革的方向,即“多主体供给、多渠道保障、租购并举”。随后,政治局会议研究部署2018年经济工作时,提出“加快住房制度改革和长效机制建设”,并将此作为2018年要着力抓好的一项重点工作,强调要“力争取得明显成效”,这是继1998年后再次提出“住房制度改革”,也被认为是新一轮房改(或“二次房改”)开启的信号。近日,业内关于重启“房改”的讨论颇为热烈。1998年后的20年,土地、住房要素实现了市场化,居民住房条件、城市面貌极大改善,房地产还助推了经济增长,但同时,房价快速上涨与资产泡沫、住房困难交织,给经济转型、内需构建带来了困扰。此时再提房改的意义在哪里?如何实施?

  笔者重温了1998年房改的相关材料,惊奇地发现,十九大提出的住房制度,几乎是1998年房改方案(国发[1998]23号文)的延续。该文第三点“建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系”的第一条,即“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策:最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房;中低收入家庭购买经适房;其他收入高的家庭购买、租赁市场商品房”。事实上,这就是多主体供给、多渠道保障、租购并举,而突出经适房的主体地位,就是彰显住房的居住和公共产品属性。而且,考虑到广大职工收入低、有效需求不足的现实,经适房以“保本微利”原则供应,利润控制在3%以下,用地实行行政划拨,并鼓励集资或合作建房等多渠道供应。

  1998年房改的首要目的是,改变企业“办社会”,完成国企未竟改革,培育新的消费热点和经济增长点,应对亚洲金融危机冲击。因此,国有企事业单位占主体,职工工资较低且不含住房因素的情况下,当时选择“经济适用住房+住房公积金”为主的低成本供应模式,并采取“老人老办法、新人新办法”的渐进过渡:公房低价出售给老职工,借助公积金(后按揭贷款)、自身积蓄,鼓励老职工到市场换房;对新职工,停止福利分房,并借助住房补贴工资化、公积金、个人及家庭积蓄、按揭贷款等几块,帮助其到市场购买经适房。此外,少数最高收入群体、少数最低收入群体,分别通过商品住房(包括租赁)、廉租房(腾退出的老公房)解决。

  历史问题要历史看待。由于当时对停止福利分房后,个人买房能否启动看不准,加上国家第一次遇到亚洲金融危机这样的外部冲击,经济面临极大考验(1997年下岗职工就有1600万),房改设计上一方面以经适房为主,采取“只售不租、免收地价”的模式降低成本;另一方面,各大城市公共设施短缺,基本上局限于计划和市场改革初期的工业配套,居民小区及外部配套(道路、学校等)严重不足,而经适房投入太大。为尽快回笼资金,鼓励企业参与建设,经适房配售范围扩大。本世纪初,中国加入WTO带来了外部红利,上世纪90年代国企改革带来了制度红利,城镇居民家庭可支配收入增速告别金融危机时6.5%左右的增长,再次进入12%左右的增长。

  同时,1998-2003年,商品住房价格年均增长仅3.6%,远低于居民收入增长。由此,告别双轨属性的经适房制度、启动完全市场化的住房改革有了基础。同时,经适房建设、配售过程中,也出现户型大、寻租等问题。再加上,加入WTO后,各地展开以招商引资、建工业园区为主要内容的经济竞赛,而1994年分税制后,地方财源减少。无论经适房建设,还是工业园区建设,都需要大量资金以供应基础设施。因此,经适房免地价、大规模建设、主体地位的房改方案需要调整。基于此,2003年18号文对1998年房改做了调整,即住房供应主体地位由经适房调整为普通商品住房,经适房变为保障性质的政策性商品房,限定设计、价格和对象。

  从那以后,房地产管理的实际主导权,事实上从中央转到了地方。再加上,2003开启价高者得的土地“招拍挂”改革,土地财政成为了分税制后地方最重要的财源。而且,不管是推动经济增长、增加地方财源,还是大型地标“上项目”、改善城市面貌以彰显政绩,“土地出让金+税收”的收入效应、“土地抵押+信贷”的金融加速器效应,都给地方带来巨大的、史无前例的效用。同时,无论应对1996-1998年亚洲金融危机、2003年“非典”、2008年金融危机,还是2015-2016年防范经济“失速”风险,房地产都发挥了“稳增长”第一引擎的功能、而且屡试不爽。进一步讲,地价和房价上涨、住房投资属性显化,投资需求泛起,这种引擎功能才更加彰显。

  因此,1998年的房改,除破除旧的福利住房体制、推进住房市场化外,并没有建立起新的、针对不同人群设计供应体系的住房制度。另外,住房属性不清晰甚至矛盾,强调经济增长功能、组织税收功能,意味着投资属性要显现,这与居住属性相左,导致中低收入者买不起经适房,廉租房(后公租房)供应效率低。本世纪以来,随着房价上涨,调控取代住房制度继续改革,目的是通过短期相机抉择地腾挪,平稳地兑现房地产的综合功能,以防范楼市大起大落。但是,随着工业化和城市化快速推进,保障房供应滞后、外来人口住房问题越来越凸显(这个问题在1998年房改时并不明显)。另外,房地产原有定位下,债务风险、产业空心化、收入差距等越来越严重,已危及到经济金融稳定。而且,稳增长周期越来越短,托底功能难以为继。

  十九大以后,寻求更有质量的增长,而非单单追求速度成为新时代的共识。既然速度淡化了,就应该告别房地产的托底功能。同时,城市化率已接近60%,考虑到社保覆盖深度不足,达到发达国家70%-80%的水平,还有多少空间并不乐观。城市化速度放缓,意味着“摊大饼”的城市扩张、大规模的基建扩张式微了,土地的融资功能要淡化;人口红利衰减,工业品需求下降,服务业在2013年的经济贡献首次超过工业,未来各大城市需要让人口更大规模积聚、扎根,才能进一步壮大服务业,发挥消费对经济的基础性作用,促进高新技术等现代服务业发展,推动经济转型。作为最基础公共品的住房,要完成1998年的未竟改革,在回归居住属性的顶层设计下,结合新市民收入状况,以满足新市民需求为导向,建立“租购并举”的住房新制度。

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关键词阅读:二次房改 1998年 房改

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