尽快转变风电光伏补贴方式

1评论 2017-11-29 10:15:00 来源:中国证券报?中证网 打板族爽了!

  □中国能源政策研究院院长 林伯强

  近年来,中国新能源行业发展全球瞩目。2012年末中国风电装机61GW、光伏装机3.4GW,风光年发电量总计1066亿千瓦时,占总发电量的2.1%。至2016年年末,中国风电装机达到149GW、光伏装机达到77GW,年发电量总计3072亿千瓦时,占总发电量的5.1%。中国的风光装机均已稳居世界第一,大规模的产业应用促成了大幅度的成本下降。以光伏为例,2007年光伏组件价格为30元/瓦左右,2012年就下降至10元/瓦左右,2017年最新价格已低至2元/瓦。以国内市场简单计算,相当于累计装机每翻一倍,产品成本降低35%。成本的优势也使得中国风电与光伏制造业成为世界新能源市场的领跑者。

  中国新能源的发展成就充分说明上网电价补贴政策卓尔有效。上网电价政策的最大优点是能锚定发电品种全生命周期的收益,给予投资者明确的价格信息,在某个新行业发展的初期能够有效支持启动。

  随着风光装机的急剧扩张,新能源总补贴也在急剧增长。比较2012年与2016年,按平均上网电价计算风光补贴总量,2012年补贴总量约为600亿元,2016年扩大到1800亿元。虽然这一期间国家有几次略微调低了风光补贴水平,但补贴总额仍然跟随规模持续急剧扩大。理论上说,给予新能源的补贴应该由销售电价中征收的可再生能源附加费进行补偿。2012年中国可再生附加费为0.015元/千瓦时,2016年提高至0.019元/千瓦时。依此计算,2012年中国“新能源补贴”账户还有150亿元盈余,到2016年就转为约700亿元亏空。基于此,2016年有呼吁要将可再生附加提高到三分钱,然而即使这样也只能在2016年实现大概平衡。然而2017年中国光伏装机又大幅度增长,短短九个月完成了42GW,带来近300亿元的补贴需求。另外,由于新能源发电的不稳定性,其消纳也会给电网带来成本(如稳定性等)增加,虽然这部分成本难以明确计算,但随着新能源发电比例的增长,也可能是比较大的“补贴”。

  因此,新能源的扩张必然带来补贴迅速增加。不同的解决方式导致有两个现象:一是销售电价的快速增长(如德国);二是维持高补贴(中国)难以抑制低效装机,弃风弃光现象难以避免。

  德国的可再生能源快速发展引致了显著的电价上升,十年来接近翻倍,使德国成为了欧洲电价最高的国家之一。其中,增长最大的部分就是可再生附加,现阶段德国可再生附加费将近人民币0.8元,仅此一项就相当于中国的平均销售电价。电价上升对德国经济发展与人民生活造成了相当大的负面影响,导致反对力量很大,因此近两年德国的新能源发展急剧降速,风光年装机降至10GW以下,迅速让出了世界新能源发展领头羊的位置。

  当然,中国弃风弃光现象很大程度上源于中国能源禀赋的不平衡,西部新能源发电集中但风电光伏消纳能力有限。考虑到中国电力市场的实际情况,电价市场化将是一个较长过程。如此,尽管政府努力,如果新能源装机快速增长,比较大的弃风弃光现象会客观存在。所以,现阶段政府应该考虑降低新能源发电补贴,转变补贴方式和产业链节点,并争取早日取消补贴。

  首先,补贴终究是临时和不可持续的,由于新能源补贴额快速大幅度增长,补贴的负担必然导致补贴降低和取消。任何行业都难以依靠补贴规划长远发展,由于风电光伏的成本大幅度下降,补贴对其发展的边际刺激效应已经大幅度降低。在碳排放限制的大背景下,通过对传统能源发电施行环境税、碳交易、碳税等政策对促进新能源发展会更有效。这样既可以市场化手段限制火电的发展,也可以结合电力市场化,实现多种发电品种的竞争,更有利于资源优化配置,提高整个电力行业的效率。中国政府可以向德国学习,提前发布明确的补贴降低与退出时间表,给予市场确定的预期,从而抑制抢装等行为。

  其次,在短期电力过剩的大背景下,根据装机成本下降及时降低补贴可以抑制低效装机。降低和争取取消补贴,可以倒逼风电光伏制造企业与发电投资者更加主动地降低成本,也可以促使他们择优选择更经济性的项目。特别是在立项前能更深入地研究项目的消纳问题,如何更好地实现发电与用电的结合以保证项目收益。改善弃风弃光现状必须通过经济手段,进行风电光伏发电的“供给侧改革”,提高其发电投资效率。

  再次,降低的新能源补贴可以部分用于解决电网消纳和商业模式创新。对于新能源发展,电网成本是一个绕不过去的问题,随着风光比例增大,电网成本会大幅度增长,电网智能化是减少电网成本的主要途径,政府可以帮助解决一部分电网智能化技术创新的成本。另外,解决弃风弃光,新出现的储能、微网、需求侧响应等商业模式也需要早日获得政策支持。

  最后,补贴需要用来支持新能源本身的进一步技术进步与创新。只有技术进步带来的成本下降才是永久的。21世纪必然是新能源的发展世纪,这个有共识。然而几十年后看,解决人类能源需求的清洁技术路线可能不一定是现在占主导地位的几种模式,新能源的研发与新型技术进步仍然需要充分的资金支持。近年来,一些新能源技术路线受成本因素而被压制发展,需要政府补贴支持发展的初始时段。

  我们说,好钢要用在刀刃上。中国新能源已经迈入发展壮大的阶段,政府的补贴政策也可以有更大、更灵活的操作空间,政府需要通过更好的补贴设计,立足长远解决新能源发展问题。

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