张宏伟:中央力推PPP模式建设养老服务产业

1评论 2017-11-09 17:39:15 来源:金融界网站 作者:张宏伟 游资亲授打板神技

以PPP模式建设养老项目,中央力推,地方热捧,企业存有浓厚兴趣!

  作者:同策咨询研究部总监张宏伟

  PPP模式建设养老项目

  中央力推,地方热捧,企业存有浓厚兴趣!

  政策上鼓励PPP模式支持养老服务业发展,《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》指出,鼓励运用政府和社会资本合作(PPP)模式,采取公建民营、民办公助等方式,支持供养服务机构建设。而《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》指出,各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域,养老服务设施建设就在其中。

  刚刚过去的“十九大”报告中,重新定义了当前社会主要矛盾为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,而美好生活需要也包括老年人对美好生活的需要。报告中还指出让老年人老有所居,老有所养,加快老龄事业和产业的发展。

  因此,ppp模式养老项目具有政府重视程度高,扶持力度大等基因,但因与基础设施项目相比,养老项目具有形态多样、强调服务、市场发起、收费机制复杂、价格弹性大等特点,造成了将ppp模式引入养老项目存在一定难度。

  国内PPP模式养老项目成熟度低

  据统计,截至2016年6月30日,全国养老PPP项目数量共计239个,占据全国PPP项目总数9285个的2.57%。相较于PPP模式应用较多的市政工程、交通运输、片区开发等领域,数量较少;相较于同是公共服务领域的教育(483个)和医疗卫生(433个),项目数量占比也比较少。 而全国养老项目投资总额1411亿元,仅占据全国PPP项目投资总额10.6万亿元的1.33%。

  图:6月末PPP项目数行业分布情况

“十九大”后如何加快发展养老服务产业?中央力推PPP模式!

  数据来源:政府和社会资本合作中心、同策研究院

  并且地域分布不均衡。山东、贵州省运用PPP模式的养老项目最多,分别为46个、40个。河南、四川、新疆数量紧随其后。另外,有8个省份或直辖市没有PPP模式下的养老项目,其中包括上海。

  图:6月末全国养老PPP项目地域分布情况

“十九大”后如何加快发展养老服务产业?中央力推PPP模式!

  数据来源:政府和社会资本合作中心、同策研究院

  另外,全国239个养老PPP项目中,投资于养老业的项目数量最多,为137个(占57%),老年公寓项目50个(占21%),医养结合项目48个(占20%) ,其他领域项目4个(占2%) 。并且从进行阶段来看,处于第一阶段、即识别阶段的项目最多(153个),占总量239个的64%(约2/3),执行阶段项目23个(占比9.6%)。

  图:6月末全国养老PPP项目进行阶段

“十九大”后如何加快发展养老服务产业?中央力推PPP模式!

  数据来源:政府和社会资本合作中心、同策研究院

  PPP常见合作模式与样本案例分析

  PPP模式养老项目通常有公建民营、公办民营、民办公助、政府购买服务等几种模式,在之前的项目建设实践中,形成了BOT、BOO、TOT、ROT 等几种常见的类型。

“十九大”后如何加快发展养老服务产业?中央力推PPP模式!

  资料来源:政府和社会资本合作中心、同策研究院

  目前,养老ppp项目主要的运作模式以BOT和BOO为主,两种方式占比合计超过80%,较少一部分运用TOT、O&;;;;M、 MC、 ROT、村企合作方式。

  图:养老PPP项目运作方式数量及投资金额

“十九大”后如何加快发展养老服务产业?中央力推PPP模式!

  数据来源:政府和社会资本合作中心、同策研究院

  那么,ppp模式下项目如何操作?以O&;;;;M, BOT, BOO,3种模式为案例进行深入分析 。

  OM(Operations Maintenance)

  即委托运营,是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司,社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权,只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。但实际操作中,大部分运用O&;;;;M的项目拟合作期限是10年 。

  表:PPP项目库中所有运用OM方式的养老项目

“十九大”后如何加快发展养老服务产业?中央力推PPP模式!

  数据来源:政府和社会资本合作中心,同策研究院

  以平和县社会福利中心为例。总投资3亿元,分三期进行。属于老年公寓投资领域 ,公寓建筑面积6400平方米,床位218张;医疗门诊楼5000平方米;中高端老人公寓及多功能活动厅20000平方米,床位1000张配置医疗、护理设备,配置中高端养老生活设施;建设室外老人健身、休闲场所及景观等。该项目属于政府发起,社会资本占股比例大于50%,采用使用者付费机制,约定股东内部收益率(税后)为6%-8%。

“十九大”后如何加快发展养老服务产业?中央力推PPP模式!

  BOT(Build-Operate-Transfer)

  即建设-运营-移交,是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责,合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

  图:BOT项目流程图

“十九大”后如何加快发展养老服务产业?中央力推PPP模式!

  以枫叶正红医养一体化养老项目为例。项目位于山东省菏泽市牡丹区,目前已完成投资1.7亿元,养老公寓建筑面积3.9万平方米,医院建筑面积1.5万平方米,设立养老床位1200张,医疗床位200张,市组织部及民政局集中供养的建国前老党员、民政优扶对象及社会老人共计300余人已经入住枫叶正红养老公寓.项目全部建成后可为社会提供7800张养老床位、600张医疗床位。项目包括居家养老、养老公寓、医院、温泉养生康复中心、文化养生生态园。该项目由政府发起,政府指定政府出资方和社会资本共同出资,回报机制为政府可行性缺口补助,特许经营期为30年,收益率并没有做约定。

  图:枫叶正红医养一体化养老项目交易结构图

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  资料来源:政府和社会资本合作中心、同策研究院

  BOO(Build-Own-Operate)

  即建设-拥有-运营,由BOT方式演变而来,二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权,但必须在合同中注明保证公益性的约束条款,一般不涉及项目期满移交。不将此项基础产业项目移交给公共部门。BOO项目流程与BOT项目相似,不同的是项目建成后社会资本拥有项目的所有权,并按照协议负责项目的运营服务,即社会资本私有化。

  以湖南郴州小埠养老中心项目为例。项目位于湖南省郴州市北湖区,投资估算7.5亿元,其中康复医院投资约0.5亿元,已经投入使用,托老中心、居家适老住宅及服务配套所需用地2014年已经摘牌,计划于2016年3月开工建设,10月托老中心对外开放,2017年3月托老中心正式运营,2020年3月全部建成。功能覆盖独立生活区、协助生活区、专业护理区、老年痴呆照顾区和安宁关怀区等功能区。共计提供约1600张用于政府公益性养老床位,900张用于社会非公益性养老床位,1200套居家适老住宅公寓,满足长者全生命周期的养老需求。该由政府发起,政府指派出资人代表和社会资本共同出资,拟合作年限为18年,项目期满不涉及移交,采用使用者付费机制。

  表:湖南郴州小埠养老中心项目主要信息表

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  资料来源:政府和社会资本合作中心、同策研究院

  因此,在项目选择上,每种养老PPP项目适合什么样的合作模式?有什么选择依据?

  据同策研究院分析,一个PPP项目选择合作模式根据是否是存量项目、融资需求、改扩建需求、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和期满处置等因素决定。

“十九大”后如何加快发展养老服务产业?中央力推PPP模式!

  资料来源:政府和社会资本合作中心、同策研究院

  注:这里存量项目是指通过前期调研、设计、审批、建设,已经开始运行,但尚未到期结束的项目。

  养老项目运用PPP模式难点在哪里?

  1

  养老设施的形态更为多样化,不同的形态和多样的PPP模式难结合。

  养老方式包括居家养老、社区养老和机构养老,社区养老机构包括日间照料中心、托老所、老年活动站等,机构养老又包括老人院、老人福利院、老人医院等,形态非常多样化。另外PPP类型中的具体模式分类也有较大差异。

  2

  养老项目的实施以软性服务为主,缺乏有效的衡量指标,监管难度更大。

  养老项目提供的主要是一种软性的服务能力,应根据老人的健康状况,分为不同的服务项目和服务等级,并制定相应的服务标准。但目前的现状是,养老标准规范偏重于硬件设施,软件服务标准相对比较滞后,很难依据这些规范制定出一套行之有效的指标来衡量养老服务的质量,所以监管起来难度较大,对实施PPP模式造成一定障碍。

  3

  政府对养老方面缺少相应规划,与基础设施相比,项目产生机制不同。

  对养老项目来说,相当部分都是在城市发展、旧城改造等过程中自然产生的需求,政府在这方面缺少相应的规划。难以像对基础设施项目那样对于养老项目的情况有一个完全的了解和掌握,因此政府也就自然在推进养老项目PPP方面比较谨慎。

  4

  养老项目收费机制比较复杂,价格弹性更大,无形中就加大了合作时项目条件设计的难度。

  在同一个养老机构中,由于服务类型和服务等级不同,服务收费差异通常比较大,同时又可以采取不同的收费方式,如月付制、年付制或者会员制。不同的收费标准和收费方式将会影响投资回报率、投资回收周期等指标,从而影响投资人的投资意愿。

  总 结

  综上,养老项目具有政策重视程度高、市场需求长期稳定、收费定价机制透明等特点,基本上符合PPP模式适用项目的特点,但是,我国PPP模式养老项目还处于发展探索阶段,未来还有很长的路要走。并且,目前,ppp项目没有如何分配收益相应的标准,政府和社会资本基本上以 “风险分担、利益共享”为原则。

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