鲁政委:透视环保执法趋严的经济影响

1评论 2017-10-13 10:55:05 来源:金融界网站 作者:汤维祺 鲁政委 涨停板,就要这样抓

本报告旨在梳理我国现有环境监管和执法手段的法律和制度基础;评估其对生产部门的作用机制,进而借助全经济系统的量化模型,模拟政策冲击的传导过程及其综合影响。

  作者:兴业银行(行情601166,诊股)、华福证券首席经济学家,中国首席经济学家论坛理事 鲁政委

鲁政委:透视环保执法趋严的经济影响

  配合“加强环境治理”和“加快供给侧改革”的要求,2017年以来我国环保执法的不断趋严、各级环保督查持续深化。环保监管力度、执法力度、处罚力度同时地、大幅度地提升,确保环保目标的有效落实对经济产生了明显影响。随着华北冬季供暖季渐行渐近,京津冀地区大幅度压减重点高耗能行业生产,同时第四批中央环保督查也于近期启动,下沉督查进驻多个工业大省,进一步点燃了市场对环境治理、供给侧改革,及工业品价格之间交互影响的关注。多层级、多条线的环保监管和执法手段,法律和制度渊源不同、作用目标迥异,导致政策执行力度、执法强度,及其短期与长期的经济影响均存在很大区别。

  本报告旨在梳理我国现有环境监管和执法手段的法律和制度基础;评估其对生产部门的作用机制,进而借助全经济系统的量化模型,模拟政策冲击的传导过程及其综合影响。

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鲁政委:透视环保执法趋严的经济影响

  随着新《环保法》的颁布实施,我国环保监管执法手段不断丰富和强化。另一方面,在绿色发展与生态文明建设日益深化的背景下,环保监管执法与其他政策目标之间的关联域耦合关系也逐渐凸显。本节拟首先对我国环保监管执法的法律与制度体系进行梳理,对比不同手段的制度渊源与功能目标,从而为分析现有环保监管执法措施的影响范围、强度和作用机制提供背景信息。图1显示了我国环保监管执法体系的法律与制度脉络示意图。

  1.新《环保法》及其配套办法

  2015年1月1日,被称为“史上最严环保法”的新《环保法》施行,配合五个配套办法[1]确定的“按日记罚”、“查封扣押”、“限产停产”以及“环责入刑”,我国环境保护执法能力和力度不断加强、手段日益丰富。2016年以来,随着我国省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度的建立,环境监管执法的体制机制逐步明晰,主动性和强制力提升;而同时,各地纷纷组建“环保警察”队伍、配备无人机[2]和在线监测设备等先进装备,也在很大程度上提升了环境监察和执法的能力。

  2017年7月14日,环保部通报2017年上半年《环保法》及配套办法实施请款。2017年上半年,全国环保执法案件数大幅度上升[3],其中:

  按日连续处罚案件共503件,罚款数额达61060万元,比2016年同期分别增加64%和131%;

  查封扣押案件7553件,比2016年同期增长157%;

  限产停产案件3880件,比2016年同期增长223%;

  移送行政拘留3939起,比2016年同期增长205%。

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  环保案件的大幅增加,显示出我国环境执法力度进一步加大。而2011年3月起施行的《环境行政执法后督察办法》(环保部令〔2011〕14号),为环保部门对环境行政处罚、行政命令等具体行政行为执行情况,进行监督检查,提供了制度基础。在强调环保“执法必严”的背景下,环保督察作为确保环保监查执法效果的重要行政管理手段,得到了广泛的应用并拓展到不同的层级。

  2.专项法律法规及政策

  新《环保法》的五个配套办法(包括《环境行政执法后督察办法》),为我国环境执法提供了五支“利箭”,而决定利箭射出的方向的,则是各项环境保护与治理的法律、法规,及由此衍生的全国性及地区性专项行动计划等。而这也是目前我国环境治理及执法行动制度基础的主体。

  在法律层面,主要包括:

  《大气污染防治法》:2015年8月修订,2016年1月1日施行;

  《水污染防治法》: 2017年6月27日修订,2018年1月1日施行;

  《土壤污染防治法(草案)》:2017年6月30日到7月27日间征求意见。

  而在三大污染防治法的引导下,国务院先后提出了专项行动计划:

  《大气污染防治行动计划》(又称“大气十条”,2013年9月发布);

  《水污染防治行动计划》(又称“水十条”,2015年4月发布);

  《土壤污染防治行动计划》(又称“土十条”,2016年5月发布)。

  三个“十条”与三大污染防治法一一对应,进一步对法律中提出的治理目标、操作标准和行动框架进行了细化,也提出了环境监管和执法的很多耳熟能详的关键措施,包括:污染源在线监测、排放信息披露、污染物排放许可和总量控制、重点区域联防联控,以及重污染天气和事件预测预警和应急管理体系等。在线监测、信息披露是常规环境监察和执法的基础要件;重点区域联防联控在京津冀地区大气污染防治,以及长江经济带水污染治理等方面扮演了重要的角色,其中又以京津冀大气污染联合防治的影响最为深远;而重污染应急管理体系则是在华北地区供暖季多发重度雾霾,及重大国际会议和纪念活动期间,更是大有成为“常规管理手段”的趋势。

  华北地区冬季多发的重度雾霾污染,是我国最早引起国家高度关注的环境污染问题,同时也集中地反映出环境污染跨区域传导问题,以及环境治理与经济发展转型间的矛盾。在《京津冀协同发展规划纲要》(2015年4月30日由中共中央政治局审议通过)中,就将京津冀环境协同治理列为重点内容。而早在2013年环保部就发布了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》(环发〔2013〕104号),配合《大气污染防治法》和“大气十条”提出了京津冀地区大气污染防治的11项行动。近年来,京津冀大气污染协同防治力度进一步提升,一方面进一步明确工作方案、细化推进路径,如发布《京津冀大气污染防治强化措施(2016—2017年)》(环大气〔2016〕80号)、《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》(2017年2月17日)等;另一方面则是启动了多层级的督查,确保大气污染治理措施取得实效。

  值得注意的是,从三大污染防治法,到三个“十条”,再到京津冀区域性大气污染治理行动,各专项法律法规和政策在援引《环保法》及其配套办法规定的常规环保监管和执法外,更将环保执法与生态文明体制机制建设,以及推动产业转型和供给侧改革的目标相结合。在体制机制建设方面,明确环境主体责任以及强化考核和问责机制等;而在治理措施中,则在强调进一步加强环保监查和执法外,更提出了化解过剩产能、取缔“小散乱污”、错峰生产和限产等产业政策调控手段,牵涉了地方环保、发改、工信、交建、安监、质检等多个行政条线。事实上环境治理问题与工业生产、交通运输、城市规划和建设、公共管理等都有着密切的内在联系,因此推进综合性、系统性的环保监管执法,符合环境治理的内在要求,因而也不难理解这种综合治理模式正受到越来越多的重视,并将在全国推广。

  3.多层级环保督察与督查

  2016年下半年以来,多层级的环保督察在全国相继展开,包括中央环保督察、环保部的多次专项督察、强化督察,以及力度大幅提升的常规督察;另外还包括各级地方和央企为配合中央和环保部督察工作,开展的自查型督察工作。梳理各项环保督查的法律和政策基础,我们可以整理出两条核心脉络,分别以中央环保督查和环保部系列督察为核心。

  中央环保督查:2015年7月1日,中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过《环境保护督察方案(试行)》,提出建立环保督察工作机制,并于2015年12月启动了中央环保督查工作。按照《环保督查方案》及深改组会议精神,中央环保督察是建设生态文明的重要抓手,其核心目标在于落实领导干部的环境保护主体责任,完善环保目标责任考核及追责制度。因此,尽管中央环保督察的任务包括“督政”和“查企”,但注意到中央环保督查组组长由环保部、中纪委、中组部相关领导构成,督察方式与走访、开放举报,和约谈干部为主,督察结果直接报送中央及国务院办公厅。从这些方面都可以看出中央环保督查以“督政”为核心目标,即打击地方干部在环保工作中的“不作为”、“慢作为”、“假作为”,“查企”是为了更好地发现问题,从而更具针对性地“督政”。

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  2015年12月31日,中央督查组先期进驻河北省,先期开展试督察工作;2016年7月至今,已经先后有三批督查组完成了督察工作,而2017年8月7日,最后一批(第四批)中央环保督查组也已经启动了工作,中央环保督查实现了对31个省市自治区的全覆盖。从前三批督察结果看,尽管由于各批次覆盖的省市不同,因此不具有完全的可比性,但是从不断增加的责令整改案件数、问责人数中依然可以看到,督察的力度正在不断提高、督察标准日益严格。此外,在各批次督察之后,督查组还会通过约谈党政干部、跟踪巡查、严格问责等手段,监督整改进展、落实整改措施,确保督察发挥实效。

  环保部系列督查:2017年4月,环保部组织5600多名环境执法人员,启动了“史上最大规模环保督查”。而事实上,环保部的专项环保督查或检查并非新鲜事物比如在2014年10月至2015年3月间,环保部就开展了2014年冬季大气污染防治督查,通过每月一次的例行督察推动各地落实“大气十条”,并提出了“先暗访、后明查”,“无人机与地面核查相配合”,“不定时间、不打招呼、不听汇报、直奔现场”的督查方式[4];2016年10月,环保部组织了10个督督察组赴20个省区督察环境监管执法工作落实情况[5];2017年2月到8月期间,环保部会同质检总局、发改委、工信部及安监总局,对全国水泥、玻璃行业淘汰落后产能工作进行了专项督查[6]。而就在“史上最大规模督查”启动之前的2月到3月间,环保部已经组织260人组成18个督查组,由五位正副部长一同带队,在京津冀及周边地区18个重点城市开展了为期一个月的2017年第一季度空气质量专项督查,督查相关省市有关部门落实《京津冀大气污染防治强化措施(2016-2017)》责任的情况,包括落后产能淘汰、“小散乱污”治理、重污染天气应急预案制定和落实,以及达标排放工作落实等[7]。2017年3月30日,环保部通报空气质量专项督查结果,指出重污染天气应急预案不实不严不落地、部分大气污染治理措施任务没有落实、企业环境违法违规问题突出、部分企业监测数据不真实甚至造假、扬尘污染问题比较普遍,以及部分地方政府环保不作为、乱作为等问题依然存在[8],并决定从4月开始,组织机动性督查队伍,开展为期一年的“京津冀及周边地区大气污染强化督查”,也即前文所述的“史上最大规模环保督查”。

  根据环境保护部《2017-2018年京津冀及周边地区大气污染防治强化督查方案》的安排,环保部抽调全国5600多名环境执法人员,组成28个督查组,赴京津冀及周边地区大气污染传输通道所涉“2+26”城市[9],展开为期一年共计25轮次,每轮次2-3周的强化督查。此外,此次督查采取“压茬式”轮换,通过前后轮次各4名人员共同工作一周的方式进行交接,确保督查工作的延续性。强化督查的重点内容为《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》具体落实情况,包括“小散乱污”、超标排放、污染治理设备安装和运行、挥发性有机物(VOC)治理、扬尘、自动监测数据造假等问题,即以“查企”为主。截至2017年9月29日,强化督查已经完成了12轮次,问题企业占比逐步降低,显示出强化督查效力逐步体现。

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  与此前的环保督查不同,京津冀地区大气污染治理的两次督查不仅以环保监察执法作为制度基础,更是以京津冀地区环保联防联控体系作为制度依托,在发改、工信、质检、工商、交建和公安部门的配合下,具有更强的综合性、系统性,及更强的执行力度。此外,由于环保部督查以“查企”为主,因此具有行业聚焦的特点,重点关注燃煤减量,“小散乱污”治理,以及钢铁、火电、焦化、石化、化工、造纸、玻璃、电解、氧化铝、碳素、建筑等行业污染排放整治。

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  4.与产业政策的配合使用

  在生态文明建设不断深化、绿色发展成为国家重要战略的背景下,环境保护和环境治理政策自然地与经济发展目标、产业政策之间产生了密切的关联。环保政策与产业政策的配合主要体现在两个方面:以环保手段推动去产能和供给侧改革,实现产业升级转型的目标;以及以产业政策强化环境治理效果,尤其是突发性重污染情况的应对。

  环保去产能:落实去产能目标、推动供给侧改革,是新常态下我国经济平稳运行和发展面临的重要任务,而环境和能耗标准自始便是去产能的重要标准和产能转型升级的重要导向。在国务院2013年5月发布的《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》(国发〔2013〕41号)中,就多次强调以环境和资源承载力作为产能调整的重要导向,鼓励发展绿色环保产业,并将严格落实环保标准作为重要手段;2015年12月召开的中央经济工作会议提出了淘汰落后产能的组合拳,其中环保手段被列为最重要的手段之一;今年3月召开的两会上发布的《政府工作报告》中,进一步提出将环境标准和能效标准作为去产能和供给侧改革的重要标准;而7月27日,国务院常务会议在部署建立法治化市场化去产能机制时,又进一步要求强化重点行业环保去产能的落实,同时推进传统产能绿色改造升级。

  2017年2月,工信部、发改委等十六个部委联合发布《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》(工信部联产业〔2017〕30号),进一步具体部署淘汰落后产能工作。其中所列的前两项主要任务,便分别是“严格执行节约能源法”,以及“严格执行环境保护法律法规”。对于能效标准不达标的企业,规定在6个月内整改,否则将关停退出;而对于超标超量排污、违法处置废弃物的企业,限产、停产并责令整治,情节严重可直接关停。文件明确了钢铁、煤炭、水泥、电解铝、平板玻璃等行业作为淘汰落后产能的重点对象,但需要指出的是,在环保去产能的落实过程中,环境执法针对的产能只能是具有环境违法行为,包括超标超量排放、违法违规处置,以及治理设施安装使用不合规的企业;而对于不存在环境违法行为但生产技术属于应淘汰的落后技术的企业,其产能的退出需要由工商、质监等其他行政手段配合落实。

  重污染天气应急管理:重污染天气应急管理体系,是国务院《大气污染防治行动计划》(“大气十条”)依据《环保法》和《大气污染防治法》相关内容提出的大气污染治理措施,目的是在突发性、重度污染天气发生时,通过在敏感地区对重点产业进行限产、停产、错峰生产,以及强化环境监管执法等措施,控制大气污染进一步恶化。2013年11月,环保部印发《关于加强重污染天气应急管理工作的指导意见》(环办〔2013〕106号)以来,全国各省市及地级市均依法编制了《重污染天气应急响应预案》。

  随着华北地区,尤其是京津冀及周边地区冬季供暖季重度雾霾天气频发,重污染天气“应急管理”机制正在日益成为一种“常规化”的管理机制。此外,在重大国际会议和纪念性活动期间,重污染天气应急管理也常常被启用。由此导致应急管理的模式也逐渐发生了变化,越来越有“计划性”。《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》明确了2017年采暖季生产调度目标,要求:

  水泥、铸造行业全面实施错峰生产;

  石家庄、唐山、邯郸、安阳等重点城市限产50%;其他城市分类制定限产方案;

  电解铝、氧化铝限产30%;炭素企业达不到特别排放限值的全部停产,达到特别排放限值的限产50%以上;

  VOCs排放工序原则上停产,特殊情况报省级政府批准生产。

  依据上述目标,河北省于8月4日发布《河北省重污染天气应对及采暖季错峰生产专项实施方案》;山东省于7月28日发布《2017年环境保护突出问题综合整治攻坚方案》;山西省则在4月12日发布《山西省大气污染防治2017年行动计划》,明确了2017年冬季错峰生产目标,并分别对落实限产目标的组织保障加以明确。其他省市的相关方案也在积极制订中,按要求将于9月前上报。

  尽管应急管理的目标是应对污染,但是由于应急管理要求极高的时效性,而环境监管执法手段流程长、见效慢,因此需要使用部分超常规手段,如援引《突发事件应对法》所采取的生产调度。但是此类生产调度管控措施在大中型企业能够找到抓手,但对于小微企业,尤其是“小散乱污”企业却无法有效干预,因而可能导致“压大放小”,削弱政策效果。因此,需要在生产调度同时,配合加强环境监管和执法。

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  环境治理的对工业生产、经济运行的影响,具有多种渠道和系统性的内在关联。简单而言,一方面包括对工业部门,尤其是“两高”产业的限制作用如:环保监管执法趋严,使存在违法建设、违规超量排放,及排污治理不合规的“小散乱污”企业大量关停,退出产能;配合去产能和供给侧改革的政策目标,关停并淘汰能耗和环境标准较低的落后产能;以及配额重污染天气应急管理,对合规产能进行限产、停产、错峰生产等生产调度措施。但另一方面,也通过环保标准的提升,促使企业加快节能减排设备的安装与换代,提升投资需求、促进绿色环保产业的发展。而环保监管对工业产出、投资需求的影响,则会进一步通过价格信号,向上游和下游产业传导。

  本节拟梳理环境执法的不同手段,并借助计量分析和量化模拟等方法,从不同的视角综合性地评估环境治理对经济产出的影响,为进一步分析提供依据。

  1.环境执法的经济影响概述

  依据不同的法律依据和政策目标,环境监管和执法手段主要包括罚款(包括按日记罚)、责令限期整改、整改期间责令限产或停产、关停企业(停电、停水、查封扣押主要设备和动力设备),以及临时性限停产的生产调度等。不同环境监管和执法手段,针对的产业各有侧重,对经济生产的影响方式及传导路径有所差异。

  罚款和限期整改,是常规环境监管和执法过程中常用的手段,而只有在限期整改期间依旧可能大幅度超标或超总量排污,才可采取责令限产限排或停产措施,以及对存在严重违法的采取查封、扣押设备等强制措施。从这个角度看,常规环境监管和执法手段针对所有排污企业和行业,但其作用方式为增加违规企业生产成本(罚款,或责令整改),一般而言只在很少的情况下,才会涉及企业关停等手段。

  绿色发展日益成为各级地方高度重视的“高压线”,在党政领导牵头下,以环境治理为重点的联合执法越来越普遍,而直接关停企业的强力手段,也随着环境执法力量和力度的不断强化,而逐渐成为了常用手段。关停企业将会迅速对相关产业的产能造成直接的影响,对于短期内达成产能调整目标具有立竿见影的效果,但也会对市场供需造成直接的影响。

  限产停产、错峰生产等应急性生产调度措施,是应对突发性严重大气污染的手段。考虑到我国华北地区重度雾霾污染持续时间长(约三个月)、覆盖范围广,并且所涉区域(京津冀及周边地区“2+26”个城市)为钢铁、水泥建材、有色和化工等部分重点行业高度集聚的区域。因此,尽管应激性生产调度仅为阶段性执行,但是依然影响相关行业的供需平衡。

  中央环保督查以及环保部专项督查形成了广泛的社会影响。其中中央环保督查以落实生态文明体制机制建设为目标,以“督政”为核心,督查过程中发现的企业层面的具体问题,均向地方环境监察部门交办,要求地方党政领导督办,并通过督查后的巡查制度监督落实。环保部专项环保督查围绕具体政策目标,以“查企”为核心,检查具体企业环境整治情况。环保部督查与中央督查一样,查到问题需要向地方环境监管部门交办,并组织巡查督办。因此,各级环保督查实际上是加强环境监管强度的手段,并不具有直接的执法权力,而是通过落实提高地方政府和环境主管部门的主体责任,强化环境监管和执法力度。

  从中央到各地地方不同层级的环境监管执法相互交叉重叠,没有统一的信息披露;同时,不同地区以及不同时期环境监管和执法的尺度、重点领域存在很大的差异;此外,各地生产企业的环境标准基础数据缺失,无从得知非法生产和违规、不达标排放企业的规模和产能。这些因素共同作用,导致难以准确估算环保监管执法对于工业产能和产出的影响。为此,在下一节,我们即尝试从不同角度进行侧面的估算,以求管中窥豹,可见一斑。

  2.环保督查与工业生产

  尽管如前文所述,环境督察并不具有直接的执法权力,然而在集中督察的背景下,各级地方都对环境治理提起了十二分的重视,在督察前后大多通过先期自查、事后巡查督办等方式,打击环境违法和不符合产业政策的企业及生产行为。此外,环保督查往往作为推动各项环境治理和产业转型目标加快落实的重要手段,因此其发生的时点和所在的区域大多与环保集中整治,以及产业政策的集中落实具有一致性,在很大程度上促成了地方环境主管部门加强执法,集中落实违法违规企业关停和限停产。综合上述两方面的原因,我们可以通过观察中央环保督察、环保部专项督查等大型环保督察前后,所涉地区相关产业产量的变化情况,估算环境监管执法对于工业生产的直接影响,进而为后文进一步分析政策冲击在经济系统中的传导提供依据。

  针对各轮次环保督查反映问题较为集中的领域,我们选取钢铁、有色、建材、石化、化工、造纸等“两高”(高污染、高耗能)行业,观察各省焦炭、粗钢、水泥、玻璃、成品油、花费、农药、机制纸、有色金属等9类产品产量在督查期间,及其前都较短时间内的波动情况,以及相对较长时期内的产量变化趋势,以期从不同角度揭示环保督查对工业生产的具体影响。图4显示了各类“两高”行业,在其所在省市接受中央环保督查前后。

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  从短期来看:对于大部分“两高”产品,在督查期及之后的一到两个月时间内,大多出现了产出增速的小幅下降,显示出督查期间环保执法收紧对“两高”行业存在一定影响,但总体幅度较为有限。尽管如此,由于担心督查限产可能造成的冲击,部分行业(如焦炭、粗钢、化肥、成品油等)在督查前的一到两个月出现集中赶工、产量突增的情况;此外,在督查结束后也有部分产品(如焦炭、粗钢、水泥、成品油)出现产量反弹。综合督查期间工业产出降幅有限,以及督查前后产量反弹的情况,环保督查对两高产业产出的直接影响并不显著。

  而在较长的时间周期里:除机制纸和有色金属以外的其他7个“两高”产品在接受督查后,产量都出现较为明显的趋势性下降。表现出环保督查通过严格的“督政察企”,使地方政府意识到加强环保的重要性,促使各省树立更高的环境监管执法标准和强度。

  受上述观察的规律启发,我们对对31个省9种工业品产出进行了面板时间序列分析,通过两类模型,及两者的综合模型,定量地描述督查政策的影响。回归分析结果在表2汇总。

  通过设定督查的政策冲击虚拟变量(Shock)及其领先及滞后项,刻画环保督查的短期影响。计量模型如下:GPRD_Rr,t=αGPRD_Nt+β1D_Sr,t+1+β2D_Sr,t +β3D_Sr,t-1+β4D_Sr,t-2+γr + C式中GPRD_R表示各省市特定工业品产量月度增速;GPRD_N表示该产品全国同比增速,替代分期固定效应的影响;D_S表示政策冲击虚拟变量,在督查月份为1,其他月份为0;γ表示分地区固定效应;C为常数;下标t、t-1、t+1分别表示当期值,以及滞后期和领先期值;

  通过双重差分法(Difference-in-difference,DID),分析督查后各省市工业产出增长的趋势性变化。计量模型如下:GPRD_Rr,t=δGPRD_Nt+εD_Dr,t+ηr+C式中D_D表示政策状态虚拟变量,在督查月份前为0,督查月份及之后为1;其他变量的含义同上。

  混合模型(Mix)综合反映短期与长期的影响,计量模型如下:GPRD_Rr,t=θGPRD_Nt+λD_Dr,t+ξ1D_Sr,t+1+ξ2D_Sr,t +ξ3D_Sr,t-1+ωr + C式中变量含义同上。

  计量分析的结果从定量的角度印证了前文提及的观察规律,即对于大部分“两高”产品而言,存在督查前产量提升,在督察来临时回落,并在督察后的第二个月达到最低,此后逐步回升并于长期收敛于一个低于初始产出的水平。具体来看:

  焦炭产量增速在督查前一个月将提升3个百分点,并在督查后的2个月下降2个百分点,长期影响约为0.7~1个百分点;

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  粗钢产量受环保督查的短期影响并不显著,但是环保督查的长期影响会导致产量下降超过2个百分点;

  水泥产出在督查前反弹近1个百分点,而在督查后两个月下跌2个百分点,长期影响则收敛于下跌近1个百分点;

  玻璃产量在督查前同样存在反弹的倾向,但是具体幅度无法确认,但在督查后的2个月,产出增速下降5个百分点,并且持续下降,最终长期产出收敛至下降超过9个百分点,为所有“两高”产品中受影响最显著的产品之一;

  机制纸在督查前产出反弹2个百分点,督查两月后下跌近6个百分点,但是长期影响不显著;

  化肥产出督查前反弹不显著,而督查后下降11个百分点,并且长期收敛至下跌7~10个百分点,同样较为显著;

  有色金属、农药和成品油对环保督查的反应,统计上难以确认。

  3.环保督查和环保限产影响经济产出的综合模拟

  值得注意的是,由于经济系统中各个行业之间存在普遍的内在关联和交互影响,而这种影响通过产业链不断传导。比如:对建材的限产会影响钢铁需求,而反过来钢铁的限产也会影响建材的需求;同样,汽车限行也会对汽车制造,以及成品油需求同时造成冲击,进而向上传导至两个产业链的上游。除此之外,产业政策的影响也会通过其对居民和政府的总收入造成的冲击,传导至宏观总体的需求,再反向传导至特定产业。因此,系统性地分析环保政策的经济影响,需要放在完整的经济系统中进行考量。本节根据前文分析得到的各行业产出受环保督查的影响,以及冬季环保限产的相关规划,在一个多区域、多部门可计算一般均衡(Computable General Equilibrium,CGE)模型中,对环保政策的经济影响进行综合模拟。

  CGE模型是基于新古典微观理论且内在一致的宏观经济模型,通过刻画经济系统中不同主体的生产、消费、投资、贸易,以及政府消费和转移支付等行为,从而模拟产品、要素供需的市场均衡。由于CGE模型能够系统性地刻画经济系统中物质循环和价值循环两者的耦合,且包含细致的产业间关联,并能够灵活地设定不同主体的行为模式,因而可应用于许多研究领域,给出量化的分析结果和具体、现实的政策建议,因而被广泛地用于全面评估政策的实施效果。本报告所用CGE模型为兴业研究公司宏观部开发的多区域、多部门静态CGE模型,包含30区域(31个省、市、自治区,不包括香港、澳门、台湾,西藏自治区因数据原因,也未包含)、42个行业(对应国家统计局发布42部门投入产出表行业分类)。关于本报告所用的CGE模型。

  为了细化模拟环保政策的影响,本节拟对已经完成的三批环保督查(BAU)、正在进行的第四批中央环保督查(DC_4),以及京津冀及周边“2+26”城市冬季重污染应急生产调度(DD_226)的经济影响,分别设定情景进行模拟,并与基准情景(NULL)进行对比。需要强调的是,环保督查与环保生产调度两大环保政策影响工业生产的路径和方式不同:环保督察直接影响工业生产的手段,是对存在环境违法违规行为的企业进行关停、查扣等,对于达标企业的生产,只要在污染物排放浓度达标、不突破总量控制标准的前提下,不存在额外的限制。因此,环保督查影响的是产能,而并不直接影响产量。而反过来,冬季重污染天气应对措施中的生产调度,则明确以产量为控制目标,达标企业的生产也需要调减,但不直接影响产能。在模型政策情景设置中,对两者进行了区分:

  DC_3/DC_4:以2016年产量作为替代指标,估计各省市相应工业品产能在全国的占比,并根据前文实证分析结果,推算前三批和第四批督察对各行业产能分别的影响[10]。据此对各省市相应行业产能进行扣减后,模拟经济运行的情况[11]

  DD_226:依据京津冀及周边地区冬季采暖季大气污染防治方案及各省市具体方案,限制相应地区受限制的“两高”行业产量。

  情景设置的具体参数如表3所示。

鲁政委:透视环保执法趋严的经济影响

  (1) 环境执法对行业产出的影响

  从一般均衡模型的模拟结果可以看到,环境执法对不同行业的影响存在较大差异,并且在不同批次、不同手段之间,也存在较大差异。从生产部门的产出规模变化来看,环保督查直接影响的造纸、石化炼焦、化工、建材、金属加工行业产出降幅较为显著。但除此之外,顺着产业链的传导作用,其上下游产业的产出同样受到一定的影响,比如下游的金属制品、设备制造、交运设备制造、建筑、交运仓储等行业,以及上游的金属矿和非金属矿采选等。

  但从影响幅度看,环保督查对于经济生产的影响较为有限,在前三批督查中,影响幅度最大的金属压延加工业全国总产出降幅约为1%,其余大部分行业产出受到的影响则集中在0.1%-0.3%之间。正在进行的第四批环保督查效果完全显现后,相关行业的产量也将进一步下降。但相比于前三批督查的综合影响,第四期督查的新增影响幅度约前者的30%强,反映出第四批督查覆盖地区大部分“两高”工业品产量和产能占比均较高(参见图5)。

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  相比之下,京津冀冬季限产的影响则较为明显。从相对变化来看,京津冀限产的影响同样集中在部分“两高”行业。然而与环保督察影响工业产出的结构特征不同,由于京津冀大气污染防治计划中,对挥发性有机物(VOCs)治理的高度重视,在相关地区对石化、化工,以及喷涂、印刷等提出了严格的管制。因此,就导致了油气开采、石化等相关行业的产出出现显著的下降。

  而从产出影响的幅度来看,冬季限产的影响也显著大于环保督查。受影响最大的石化炼焦和建材行业,全国总产出下降超过4.5%;其次为非金属矿产品及油气开采业,产出降幅约3%;而其他行业产出的平均降幅则相对较小,平均约为1%。

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  (2) 环境执法对工业品价格的影响

  2016年上半年生产资料价格出现了普遍的上涨,恰恰与环保督察的深化推进在时间上耦合,由此便引发了市场各种联想。而一般均衡模型模拟的结果反映出,单纯从供需变化的角度出发(不考虑货币和市场投机、预警因素造成的影响)环保督查并未对工业品价格造成很大影响。

  从图7中可以看到,前三批督查对工业品价格的影响最显著的集中在建材、金属原材料以及化工原材料等,分别上涨1.4%、1.4%和0.8%。此外,受成本推动的影响,建筑业成本也将上升0.5%。而金属矿、非金属矿、油气等资源品价格不升反降,表明环保督查不仅带来“两高”工业品供给的下降,同时也带来需求的下降。在“供需双降”的影响下,工业品价格的合理价格并不会出现大幅的变化。此前黑色系大宗商品等生产资料价格的大幅上涨,并非由环保执法趋严直接造成,存在相关市场过度解读和过度反应的可能性。

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  然而相比于环保督察的影响,京津冀冬季限产对与工业品价格的影响同样更为显著。由于限产强度大、产量占比高,建材价格涨幅接近8%,而建筑成本上涨则达到12%。此外,石化炼焦由于严控VOCs而大幅限产,价格涨幅也可能接近4%。而且他产品,尤其是基础原材料则由于工业生产整体规模的下降,导致价格下跌。

  (3) 环境执法对行业利润及地区固定资产投资的影响

  环保督察对于工业企业而言,主要的影响机制是关停环境违规、违法企业,表现为落后产能的去除。去产能造成产量下跌、价格上涨。同时,从统计结果看,环保督察带来的去产能幅度较为有限,因此对经济生产没有造成很大的冲击。在这样的条件下,工业品价格的上涨实际上带来了相应行业利润率的提升。然而其他部门则由于总需求的下降,导致利润下降。

  而在冬季限产的政策影响下,由于产能不受影响,同时减产幅度较大导致经济生产相应出现较大幅度的下降,因此绝大部分行业都表现出利润率的下降,其中矿产品等基础原料,以及“两高”产品生产部门的利润降幅最为显著。

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  在行业利润的影响下,固定资产投资也相应发生变化。由于大部分行业在环境执法趋严的政策下利润出现下降,因而抑制了工业部门固定资产投资的热情。定量模拟的结果表明,前三批督察的影响导致全国范围内(不包含房地产投资)的固定资产投资下降0.30%,第四批督察将进一步拉低投资0.08%,而冬季限产的影响则可能达到0.82%。三者合计,环保监管执法和生产调度对房地产以外的固定资产投资影响将达到1.20%。

  分地区来看,前三批督察影响固定资产投资最显著的是山西省(1.2%),其次为河南、内蒙、甘肃、江苏等省区,降幅约为0.4%-0.5%,这些省市也是工业生产受到督察影响较为显著的地区。而第四批督察省市中,受影响最显著的是山东省,其次为四川、青海、浙江,降幅均超过0.2%。冬季限产对京、津、冀、鲁等相关地区的投资影响更为直接和显著,尤其是山东省。但同时,陕西、甘肃由于和限产省区存在产业结构的同质性,以及产品的替代性等原因,工业利润上升,投资增加。

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  (4)环境执法对GDP的影响

  环保督察对工业生产的影响程度相对较小,因而对GDP产出的影响也较为有限;而冬季限产由于力度强、幅度大,而且所覆盖区域都是相关产也的重要产区,因此对经济总产出构成了较为显著的影响。

  定量分析结果表明,综合各项因素,前三批环保督查对GDP产出的影响约为0.03%,而第四批进一步造成0.02%的降幅,两者叠加的影响不足0.1%。而冬季限产由于限制产量而不直接影响产能,因此对于投资需求的刺激作用有限,导致其对GDP的影响显著大于环保督查,约为1.3%。

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  值得注意的是,由于本报告模型仅考虑了一年期以内,环保执法收紧对各行业生产的短期影响。事实上环保执法收紧带来的效果不仅是限制“两高”产业的生产、减少其产能,更重要的是作为一种引导措施,加快推进供给侧改革。在环保高压执法成为常态企业了解并适应环保执法力度,认识到绿色发展和环境治理作为我国重要国家战略的重要意义后,将会促进绿色、高效的先进产能替代旧有的落后产能,并推动我国经济系统走上绿色生产的新道路。而在这个转型过程中,产能升级和替代也会带来巨大的投资需求,成为在更长时期内拉动经济增长的新动力由此带来的影响不容忽视,但同样需要针对经济全系统、长时期的研究方法。我们将在下一篇报告中,继续使用一般均衡模型,对此进行深入的模拟和研究。

  注:

  [1]分别为《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》和《企业事业单位环境信息公开办法》。

  [2] http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/qt/201505/t20150518_301736.htm

  [3] http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/qt/201707/t20170714_417864.htm

  [4]http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/qt/201410/t20141015_290134.htm

  [5]http://www.qstheory.cn/zoology/2016-10/21/c_1119762641.htm

  [6]http://www.cs.com.cn/ssgs/hyzx/201708/t20170802_5404551.html

  [7]http://finance.sina.com.cn/china/gncj/2017-02-14/doc-ifyamvns5374648.shtml

  [8]http://www.zhb.gov.cn/home/rdq/jdzf/hjzf/dcdb/201703/t20170330_409125.shtml

  [9]“2+26城市”包括北京、天津市,河北省石家庄、唐山、保定、廊坊、沧州、衡水、邯郸、邢台市,山西省太原、阳泉、长治、晋城市,山东省济南、淄博、聊城、德州、滨州、济宁、菏泽市,河南省郑州、新乡、鹤壁、安阳、焦作、濮阳、开封市

  [10]由于42部门行业分类较粗,部分行业包含多个产业,如“造纸印刷及文教体育用品制造业”中所包含的“造纸印刷”行业为受环保督察影响的“两高”行业,而其他行业则不相关。因此,根据细分行业2016年的产值进行拆分后,根据政策情景扣减细分行业产能后再加总,计算行业总产能的降幅。

  [11]同上。

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关键词阅读:环保执法趋严 经济影响

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