刘兴国:深化商事制度改革突破口在哪里

1评论 2017-06-08 03:03:00 来源:上海证券报 这只股身材相貌都一级棒!

  前期商事制度改革存在的主要问题:多证合一改革力度不如企业预期;前置审批改为后置审批难以实质性减轻企业负担;多头监管格局既增成本又损效率;新经济带来商事制度改革新问题。

  未来商事制度改革的方向与突破口:继续深化多证合一改革;清理减少后置审批事项;加快构建统一市场监管体系;加强事中与事后监管;加强新经济、新业态商事制度研究。

  □刘兴国

  商事制度改革是近年来党中央国务院高度重视并大力推进的一项改革,也是政府转变职能、简政放权、稳增长、保就业的一个重要措施。2014年3月以来,我国商事制度改革的主要内容包括“放管服”三个方面,改革的目的是处理好政府和市场的关系,进一步增强市场活力,推动“大众创业、万众创新”。

  总体上看,我国商事制度改革不断取得新突破,改革的宏观效应持续释放,投资创业的制度性成本进一步降低,整体营商环境得到显著改善。世界银行《2017年全球营商环境报告》分析统计了全球190个经济体的营商环境,中国内地居第78位,比上一年排名提升了6位。

  从企业创设情况看,商事制度改革对促进创业产生了积极影响,2016年我国新登记企业552.8万户,同比大幅增长24.5%,平均每天新登记企业1.5万户;新设小微企业中初次创业企业占85.8%,周年开业率为70.8%。今年一季度全国新登记企业125.5万户,同比增长18.0%,平均每天新登记企业1.4万户;一季度新登记企业数,与2015年的84.4万户、2016年的106.3万户相比,均有明显提升。

  尽管我国商事制度改革已经取得了明显成就,但当前存在的问题仍不容忽视,必须通过深化改革予以解决,以进一步改善我国整体营商环境,提升投资吸引力,增强企业发展活力,促进经济持续健康增长。

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  1、多证合一改革力度不如企业预期

  商事制度改革的一个关键目标,就是通过改革,将信息采集、记载公示、管理备查等证照事项集中整合到营业执照上,实现“多证合一、一照一码”,最终目的是让营业执照成为企业唯一“身份证”。近年来,国家工商总局按照从易到难的思路,正在逐步推进多证合一改革落实。

  2014年6月4日,国务院《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(国发〔2014〕20号文)提出“简化手续,缩短时限,鼓励探索实行工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证‘三证合一’登记制度”。2015年8月,国家工商总局等6部门联合印发通知,要求加快推进“三证合一”登记制度改革;9月,全面推进“三证合一、一照一码”登记制度改革工作全国电视电话会议在京召开。

  2015年,浙江在全国率先开始了“五证合一”(营业执照、组织机构代码证、税务登记证、社会保险登记证和统计登记证)改革试点;2016年6月30日,国务院办公厅发布了《关于加快推进“五证合一、一照一码”登记制度改革的通知》(国办发〔2016〕53号),要求从2016年10月1日起正式实施“五证合一、一照一码”,在更大范围、更深层次实现信息共享和业务协同,巩固和扩大“三证合一”登记制度改革成果,进一步为企业开办和成长提供便利化服务,降低创业准入的制度性成本。

  但从企业反馈情况看,企业对多证合一改革的预期远超当前改革力度;企业开业经营涉及的证照依然较多,程序繁杂,给企业带来较大困扰,可进一步深化改革的空间很大。目前国内已经有不少地区正在积极探索尝试将更多证照集中整合到企业营业执照的改革;如扬州的“六证合一”(工商营业执照、税务登记证、组织机构代码证、社保登记证、统计证、公章刻制备案),江门的“九证合一”(在“五证合一”基础上增加了由海关核发的《海关报关单位注册登记证》、检验检疫部门核发的《出入境检验检疫报检企业备案表》、商务部门核发的《对外贸易经营者备案登记表》和统计功能)。广西防城港和河南开封的改革力度之大,更是强化了市场对改革深化的预期。今年3月23日,河南阳光电子商务有限公司在开封领到了全国首张加载22个证、照信息的营业执照;4月24日,广西防城港正式启动“一照通”登记制度改革,广西桂海鑫进出口代理有限公司领到了全国首张34证合一的“一照通”营业执照。

  2、前置审批改为后置审批难以实质性减轻企业负担

  从“先证后照”到“先照后证”,被认为是我国商事制度的重大变革;但事实上,多数创业者对改革实践意义的感受并不明显。从理论上说,在“先照后证”模式下,由于前置审批改为了后置审批,创业者在等待许可期间,可以着手开展一些经营活动的筹备工作,从而为企业先期发展争取了宝贵时间。但在实践操作中,那些从前置审批转换而来的后置审批事项,并不一定会带来企业等待时间的节约,甚至是在某些地方成为加重创业负担的导火索。

  不可否认,创业的前置审批事项显著减少。通过各级政府的努力,目前保留的与工商登记注册相关的前置审批事项已经大幅下降;国家层面所保留的前置审批事项中只保留了依法规定的证券公司设立审批、烟草专卖生产企业许可证核发、烟草专卖批发企业许可证核发等共三项,以及国务院决定保留的民用爆炸物品生产许可等34项。

  各省市区也对工商登记注册前置审批事项进行了清减,如湖南省前置审批项目从239项减少到37项;广东省仅保留了银行业金融机构、公共航空运输等13项工商登记前置审批事项;青岛市前置审批由381项减为37项,其中省政府以上机关执行的16项,青岛市政府及区市政府执行的21项。

  但这些前置审批事项的改革结果,除少数被取消外,基本上都是由前置审批事项转为了后置审批事项;对企业来说,虽然改革后让更多领域的企业可以先开业,但在后置审批事项完成前也难以正常营业。同时,前置审批改为后置审批,在某些地区不仅不会给企业开业经营带来费用的减少,反而可能造成费用的上升;企业在开业等待过程中,需要支出费用,为尽快营业,可能不得不主动或被迫承担为加快后置审批事项进展有关的额外费用。

  在国家层面,国务院分三批将原来的226项前置审批中的152项工商登记前置审批事项调整为后置审批事项,只是取消了40项。江西省则是将原有的127项前置审批项目清减为48项,其余原前置审批项目全部调整为后置审批。目前山西省工商登记注册后置审批事项共有213项,广东省工商登记注册后置审批事项共有212项,浙江省工商登记注册后置审批事项共有211项,辽宁省工商登记注册后置审批事项共有207项。对创业者来说,他们显然希望各级政府能够加大改革力度,除了清减前置审批事项,也能更多考虑取消部分后置审批事项,真正做到简政放权,减轻企业经营压力。

  3、多头监管格局既增成本又损效率

  所谓多头监管,是指当前我国市场监管职能同时涉及多个部门,不同部门分别针对不同环节、不同层面履行监管职能。如洗车行业监管涉及市容、市政、工商、城管、节水、供水、排水等多个部门;食品安全监管则采取了分段监管和品种监管相结合的模式,涉及农业行政、质量监督、工商行政管理、卫生行政和国家食品药品监督管理、公安、进出境检验检疫等部门。目前我国除极少数改革试点区域外,其他各地市场监管基本上都是多头监管格局。

  多头监管是当前我国市场监管中饱受诟病的突出问题之所在,它既增加了企业经营负担,同时也降低了监管效率。从企业负担角度看,多头监管的存在,不可避免地带来企业关联成本的增加:一方面,企业正常经营过程中,必然要接受来自工商、消防、质监、卫生、税务等多个部门为履行监管职能而开展的定期或不定期的检查,据估计,一个企业平均每年接受检查的次数在12次以上,企业需要为此而进行接待和安排,并相应向不同监管部门提供企业经营数据,需要承担由多头监管而产生的大量检查成本;另一方面,企业为应对检查,除了不得不抽调占用部分人员外,可能还需要中断生产过程,也会对生产经营的连续性产生不利影响。

  从监管效率的角度看,多头监管必然造成监管效率的损失:一方面,由于企业正常经营活动要接受多个部门的监管,因而往往容易导致监管各自为政,难以统一协调;另一方面,由于多个部门同时对一个企业的生产经营活动进行监管,实际工作中不容易准确划分各部门的监管边界,因而可能产生监管边界不清、监管重复和监管空白并存等问题。

  4、新经济带来商事制度改革新问题

  目前我国正处于新旧动能转换的关键阶段,在各方共同努力下,新经济如雨后春笋般快速发展。“互联网+”是这一两年来不断催生新业态、促进我国经济动能转换与结构升级的重要因素之一。2016年,全国网上零售额51556亿元,比上年增长26.2%,其中实物商品网上零售额41944亿元,增长25.6%,占社会消费品零售总额的比重为12.6%,比上年提高1.8个百分点;全国有427家互联网金融企业完成融资,融资金额约901亿元,较2015年增长182%,网贷投资人数从2015年的1350万人增加到2016年的2350万人;全国目前已建立36家互联网医院,已经实现落地运营共有25家,累计互联全国2000多家医院,全国网上医疗用户已经达到1.52亿人,共诊疗患者3.7亿人次;分享经济正成为最活跃的创新领域之一,分享经济市场交易额约为34520亿元,比上年增长103%;知识付费、网络直播、单车分享呈现出爆发式增长,拥有分享基因的各类众创平台大量涌现,各类平台就业人数约585万人,比上年增加了85万。据北京市数据显示,以新产业、新业态、新商业模式为代表的新经济产业表现亮眼,占全市经济的比重已经超过三成。

  实践中,基于互联网技术催生的电子商务、互联网金融、互联网医疗与各种互联共享平台的蓬勃发展,给当前商事制度改革带来了不少新问题。一方面,针对新商业形态,在工商登记注册方面该如何安排,如何有效规范新商业形态的登记注册,需要哪些前置要求或后置审批要求,工商登记注册部门一时难以合理把握;另一方面,新经济的快速发展与市场监管能力的不足以及监管经验的缺乏,对如何有效监管、规范新经济新业态发展也构成了严峻挑战。

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  商事制度包含的内容十分广泛,目前关注得最多的,主要是工商登记注册与市场监管两个方面。如何进一步做好这两个方面的改革工作,对减轻企业负担、增强企业活力、规范市场秩序与提升监管效率,具有十分重要的意义。

  1、继续深化多证合一改革

  目前已经有一些地区在多证合一改革上进行了试点,取得了很好成效,积累了改革经验;尤其是广西防城港34证合一的“一照通”与河南开封“22证合一”的尝试,无疑为多证合一改革打开了极大的想象空间。多证合一改革的推进,需要各个相关部门的配合与支持;涉及的证照越多,跨部门协调的难度也就越大,改革推进的阻力也就越大。

  国家工商总局应加强与其他部门的沟通,坚持目前“放管服”改革方向不动摇,以进一步简化工商登记手续与流程、降低创业制度成本为目的,在总结地方改革试点经验的基础上,探索进一步拓展多证合一的归并范围,尽可能多地将各种证照归并在企业营业执照上。国家工商总局应加快落实《国务院办公厅关于加快推进“多证合一”改革的指导意见》、《关于推进“多证合一”登记制度改革的意见》等文件精神,有序落实多证合一改革。通过多证合一改革的深化推进,可以更好简化工商登记注册流程,提高工商登记注册效率,显著激发双创活力。当然这需要同步加强跨部门信息体系建设,以确保部门之间能够实现企业工商登记注册及相关信息的即时传递与共享。

  2、清理减少后置审批事项

  我国商事制度前期改革导向,是按照“先证后照”向“先照后证”模式的转变,将前置审批事项向后置审批事项转换;因此对新设企业来说,在大幅减少了前置审批事项的同时,却不得不面临后置审批事项的显著增加,总体上看,新创企业所必须要履行的审批手续并没有明显减少。这表明,我国商事制度改革在“放”这一方面力度不够,给人以浅尝辄止的感觉,一些地方相关政府部门仍然是不太愿意主动取消涉企审批权:一方面是希望通过审批的方式来部分落实监督职责,另一方面也可能有舍不得放弃与审批权相关联的既得利益的嫌疑。

  审批事项前置转后置,应当只是先前商事制度改革的权宜之计,不能将之作为改革的终极目标。后续改革进程中,与审批有关的改革重点,应从清减前置审批事项转向清减后置审批事项,尽可能将当前审批事项转化为事中或事后监督事项。在继续清减工商登记注册前置审批事项的基础上,要更多关注对后置审批事项的清理与取消,全面深化简政放权,实质性减少行政权力对企业日常经营行为的干预与管制。湖南、福建等地在清减后置审批事项方面已经做了一些探索,取消了部分后置审批事项。据悉,2016年湖南省与福建省取消的工商登记注册后置审批事项都在50项以上。2017年1月,《广东省推进“证照分离”改革总体方案》也提出积极开展商事登记后置审批分类改革试点,全面梳理《广东省商事登记后置审批事项目录》,选择一批审批频次较高、审批周期较长、企业意见较为集中的事项进行分类改革。后置审批事项改革,关键是要真正取消一批审批事项,切实减少政府对企业营运资格的直接管制;对那些确实不宜取消的审批事项,也应尽量考虑采取备案制或告知承诺制。通过大幅削减后置审批事项,可以相应减少企业对与审批有关的评估与咨询、检验检测等服务的需求,进而减少企业相关费用支出。

  3、加快构建统一市场监管体系

  我国市场监管部门对企业主体资质、生产经营行为和产品本身三个方面都进行监管;而且我国政府市场监管职能长期散落在多个部门,部门之间既有职能交叉,又有监管真空。理想的市场监管体系应当具有整体性。党的十八届三中全会为改革指明了方向,提出“改革市场监管体系,实行统一的市场监管”。

  2014年7月,国务院印发了《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(国发〔2014〕20号),提出加快县级政府市场监管体制改革,探索综合设置市场监管机构。其实早在十八届三中全会以前,地方层面就已经在整合工商、质监、食药等部门组建市场监督管理局(委),构建统一市场监管体系方面进行了积极探索,目前已经基本形成了“纺锤型”的深圳模式、“倒金字塔型”的浙江模式、“圆柱型”的天津模式三种典型改革模式。天津模式的机构整合力度最大,改革整合了市食药监局、市工商局、市质监局的机构、职责和执法队伍,以及市卫生局承担的食品安全有关职责,设立了稽查总队;在区县层面,设市场和质量监督管理局,受市场监管委垂直领导,乡镇街道设置市场监管所作为区市场监管局的派出机构。

  多年来,上海、浙江、天津、辽宁、吉林,以及深圳、重庆两江新区、武汉东湖新区等地在组建强有力的统一的市场监管体系的实践中,已经积累了不少可复制的成功经验。国家工商总局应当加强对试点地区改革经验的总结,着手推进改革试点扩围,尽快在全国范围内全面构建统一市场监管体系;大力整合工商、质监、食药等与市场监管有关的职能部门,组建统一的市场监管机构,打造统一的市场执法队伍。

  统一市场监管体系的构建,在全面避免职能重叠交叉的同时,可以通过综合执法大幅减少执法重复工作量,提高执法效率,增强执法有效覆盖。对被监管企业来说,统一执法可以解决涉企多头监管、重复收费问题,减少企业为应对多头监管而承担的人力物力支出等隐性成本。为此,需要对合并后的统一执法队伍进行执法业务培训,提升执法队伍的综合执法能力,统一综合执法尺度。

  4、加强事中与事后监管

  当前我国市场监管以事前监管为主,即强调准入控制,也就是工商登记注册环节以前置或后置审批事项为依托,对市场主体的经营资格进行严格审查,确保市场主体在开展经营活动之前就完全具备资质、条件与能力。事前监管具有前瞻性、防范性、指导性特征,在过去监管力量严重不足的背景下,确实可以在确保经营主体合格,和其所提供的产品或服务符合监管要求方面发挥较好作用。但其所带来的问题也不容忽视,由于过度相信事前监管的作用,很大程度上忽略了对市场主体经营行为的事中与事后监管;不少经营主体在事前审批环节都能达到监管要求,但此后却有意无意地放松了品质方面的要求,其实际提供的产品与服务与此前存在品质方面的显著差别。事前监管虽然在理论上可以起到防范市场主体鱼龙混杂、良莠不齐的作用,但在事实上却并没有产生应有的效果。

  欧美国家主要对终端产品质量安全进行监管,监管工作的重点在于事中与事后环节。我国应结合自身国情,积极学习借鉴欧美国家经验,正确处理事前、事中、事后监管关系,在构建统一市场监管体系的同时,加快推进我国市场监管从以事前监管为主向事中、事后监管为主转变。监管机构在监管过程中,要综合运用好信用管理手段、质量监督手段、规范引领手段、社会监督手段和执法办案手段,做到及时发现企业违法经营问题,动态掌握企业品质信息,迅速采取惩戒措施,保持对企业日常经营活动监管全覆盖的高压态势。

  5、加强新经济新业态商事制度研究

  当前正是我国经济转型升级发展的关键时期,新经济新业态在我国获得了快速发展,已经成为推动我国经济复苏增长的重要新生力量。新经济新业态具有与传统经济、传统业态所不同的特征,这无疑也给市场监管带来了新课题;在进一步深化我国商事制度改革的进程中,需要针对新经济新业态监管开展相应研究。要及时了解把握我国新经济新业态的发展情况,科学合理确定相应领域企业工商登记注册与经营行为监管规范。由于新经济新业态尚处于发展初期阶段,发展中不可避免地存在这样那样的不规范之处,需要借助监管来增强规范性和降低风险;但对新生事物来说,严格的监管,又可能会抑制其发展活力。因此,既要确保新经济新业态企业依法守规公平经营,又要适度放宽对新经济新业态的监管,避免因过度监管阻碍新经济新业态发展。

  新经济新业态监管实践中争议比较多的是平台型企业的监管问题,需要高度关注并加以解决。舆论普遍认为,当前市场监管在平台型企业监管方面发力不足;平台型企业在日常经营过程中,违法违规事件时有发生,消费者权利保护难以全面落实,伪劣假冒商品投诉不断。问题产生的根源在于,目前对平台型企业应当承担的责任范围还存在有争议,除《消费者权益保护法》第44条对网络交易平台承担附带条件的、难以有效落实的赔偿责任进行了规定外,法律几乎没有就平台型企业其他方面的责任给予明确规定,没能为市场有效监管提供法律依据,从而使得大量平台型企业在很大程度上游离于市场监管体系之外。有关部门应加大相关法律法规、行政条例的修订,明确平台型企业在产品与服务提供过程中应承担的责任,以及在经营活动中应遵守的行为规范;市场监管机构应将各类平台型企业纳入到监管范畴,敦促平台型企业严格履行自身责任,依法诚信合规经营。

  (作者单位:中国企业联合会)

关键词阅读:制度改革突破口 中央国务院

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