李扬:中国地方政府债务野蛮生长不能听之任之

1评论 2017-06-06 17:40:54 来源:凤凰财经 作者:李扬 新零售还能炒多久

  2017年6月6日,北京国际饭店,中国城市百人论坛2017 年会举行,会议主题:京津冀协同发展——新型城市群的构想与建设。京津冀协同发展专家咨询委员会组长、副组长徐匡迪、邬贺铨、中国科学院院长白春礼、中国工程院院长周济、中国社会科学院副院长蔡昉悉数参会。论坛午餐后中,中国社会科学院学部委员、国家金融与发展实验室理事长李扬出席并发言。

  以下为发言全文(未经作者审核)

  各位中午好,非常的荣幸能有这个机会参加城市百人论坛,主办者给我出了一个难题,让我演讲,并且要讲和主题相关的,这个主题实在离我的专业有点距离,我曾经做过一些城市的研究,但是现在研究很深入,到雄安这个就一无所知了,城市发展、城市化离不开资金,就这个相关的话题跟大家汇报一些想法。

  中国城市处在非常重要的地位上,有人说中国发展的密钥在于各级政府都是一个发动机,这确实是认识中国经济的一个要点,今天经济增长速度趋缓,主要的原因是地方政府不理政,可见政府的作用很大,从中央政府到地方政府这样来看一看,应该说地方政府发挥着更加重要的作用,因为大部分项目都是落在地方,横跨全国的项目也是有的,但是大部分项目是在地方,特别是很多基础设施基本是地方政府担当,但是要做事就得有钱!中国的财政体制,中央和地方的关系恰恰使得地方政府处在一个相对尴尬的地位上,它合法的收入是不够的,说的简单一点,地方政府在中国发展中承担的责任是相当大的,但是与其相配合法的资金来源是不够的,所以才会出现很多比较怪的现象,拿体制内来说,中国的财政,从收入来说中央地方一对半,但是支出2/3在地方,中间有一个非常大的转移制度,这种体制是中国的一个问题。由于地方承担这么多的责任,所以筹资始终是它的一个任务,迄今为止这个筹资经过了三个阶段。

  第一个阶段,把很多属于它的以及不属于它的政策拿来做优惠,这是上世纪90年代,一开口说税不要了,这个不要了那个不要了,乱给优惠,这种状况很快就受到了控制。从上世纪90年代开始,当成是改革进入城市土地使用权可以流转的阶段之后,政府发现了一个滚滚而来的财源,卖地以及各种方式用地作为它的基础来筹资就成为地方政府取得资金的一个很重要的渠道,卖了很多,卖得有点过分,到了本世纪以来有所抑制,我们能够回忆起来在温家宝做总理这一段期间里,中央和地方关于地的权力有非常多的争议,后来还是中央说了算,后来土地成为地方不特别容易支配的资源了。第三个阶段是遇到了世界金融危机的契机,2008年开始地方融资平台异军突起,到今天中国地方政府的债务问题已经成为全世界关注的大问题。现在基本对地方政府来说就两条腿,一条是卖地,一条是融资平台,融资平台和卖地又结合在一起,产生出非常多的变种,地方政府面临这种情况,地方政府也不特别愿意这样,因为它常常面临着擦边的窘境,常常会说不守规矩,但是地方的发展给它非常大的压力,使得它们不得不在这上面做很多文章。

  地方政府利用自己的一些优势来进行融资活动也很快受到了关注,所以从2014年开始整顿地方债务,于是就产生了2015年的新预算法,新预算法里四个要点,第一个要点是地方债务进预算,以前是不进预算的,中国的很多东西,包括银行都是预算外、预算外之外、体制外,大多数的工作都是在这之外,因为我们过去法制不健全,现在逐渐健全了,首先就是进预算。第二个进了预算就对于债务限额给予一定限制了,债务是有上限的,不经过批准突破上限是违法的。第三个是建立债务的预警机制以及应急处置机制。第四个是对过去的债务重新整理给你出路,用中央的债替换、正规的债替换,PPP、融资平台商业化等这些措施都是在2014年的决策中做如出的,到现在运行的还是可以的。经过这样一些出资之后,地方政府的债务有了两个显著的变化,一个变化就是成本下降了,成本下降很多,一年里面下降了有将近万亿,一个是久期拉长了,地方债务的平均期限长了,地方政府一个很尴尬的情况,它筹了资要做基础设施等等,项目可以回收的期限特别的长,平均十年以上,但是传统格局下筹资只有三年,三年借款的期限对十年回收的期限来说,金融上说他出现了期限错配,通过2015年来的整顿之后期限拉长到平均6.33年,所以久期的变化也是相对有利的。

  在这里给大家一个数据,各位可能都知道,我这几年一直致力于带着一批人编《中国国家资产负债表》,我们编了国家12年的,编了省里的,编了一个市,也编了一个县,也就是中国四级资产负债表都编了,对家底都清楚,截止到2016年12月底,中国地方政府的债务是17.5万亿到21.3万亿,为什么给一个幅度呢?因为确实这里面有很多模糊地带,一个窄口径、一个宽口径,窄口径17.5万亿,宽口径是21.3万亿,占GDP的比窄口径23%、宽口径28%,我可以负责任的说,这是比较可靠的。地方政府负债行为受到约束之后是不是就终止了被地方政府看起来不太合规的活动了呢?没有,我们的研究发现,最近这两年新预算法实施之后地方政府又出了新花样,也许我们下次开会的时候会说是第四个阶段,这个新花样以三种融资安排为代表。

  政府性投资基金,或者叫投资引导基金,政府说我们要干这个事,它从预算里面拿一点钱,设一个引导基金,会告诉各种商业性金融机构说,政府掏钱了,你们的钱也都过来,这个钱不管用什么方式过来,变成基金之后可以做投资,用这个投资又可以进行投资,作为资本金投入,于是又可以进一步的吸引资金,一轮一轮的吸引很多资金。有一个公司,想搞一个项目,这个公司去建,你所提供的产品是公共服务,我以后用购买公共服务的方式来买你的产品,这实际上等于变相地又把财政支出出去了。这个项目,政府以后购买,所以,社会资金就源源不断进入,这又是一个吸引资金的渠道。 地方政府债务恶性膨胀,野蛮生长现在就是这三条渠道。刚刚给了大家债务的口径,给了一个幅度,这个幅度中间我们把不稳的主要是在这个地方。

  这些问题为什么会是这样的呢?我们认为,根源有几条:

  第一,中国政府特别是地方政府从事经济活动的。

  第二,维稳现在是非常重要的任务,政治任务,有钱没钱再说,它会有这样的活动,就会拿这个道理跟有关财务管理部门说,你有这个任务,你没钱,政治任务优先。 总之,它看来和我们整个体制是密切相关的。于是,我们认为,对于地方政府这种野蛮生长是不能听之任之的,必须进行改革,改革的建议有四条:

  第一,要全面地、真正地落实十八届三中全会的决定,市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府的(作用),说白了,政府少做点事儿,这涉及到根本。负债是因为他做事,我们是不是应该对政府该做的事儿,按照三中全会的决定,它该做的事儿理清楚,有些该做,该做和不该做之间的我也倾向于不做,交给市场,让市场在资源配置中起决定性作用。 政府做他该做的事儿,你创造环境,创造条件,吸引民间资本去做。这是政府债务第一条的问题,不管是中央政府的债还是地方政府的债,政府做的太多了,做多了就涉及到资金问题。

  第二,要硬化地方政府的预算约束,他的预算要硬。现在我们的预算是软的,软预算约束是我们体制的一个固疾。地方政府在发债时,它的定价不是市场化的。利率是个信用的价格,信用越好利率一般越低,但在中国恰恰出现这种怪现象,中国地方政府债务利率会比中央政府的债务低。做金融已经没办法说这个事了,整个发行是非市场化的。 要有信用评级,涉及到穆迪这样的事儿,穆迪公司给我

  们评级降级是不合理的,有些人从另外一个角度来说,每天给你找毛病的机构在那里能够让你看清楚自己的问题。 第三,我们需要有财政的透明度,我的博士是读财政的。在很长时间里,我读不懂我们的财政报告,后来他们说“就是不让你懂,你拼不出一张表来”,财政收入支出,你得拼出一张表来。现在中央政府的已经清楚了,四张表,你把四个预算能够搞清楚,高培勇同志老在说,你想把它搞清楚也不太容易。现在地方政府搞不清楚,我们为了研究这个东西到处找它的表,找来找去,找了几十个部门在那儿排,还是拼不出我们自己放心的表来,这是不行的。这个问题非常大。 要动用民间资本进入目前由地方政府担当的领域。当然,要想做到这一点,有很多的基础性制度条件必须改变,比如定价机制,你要有合适的定价机制,让私人资本能够进入,并且有商业可持续性。现在很多定价没有商业可持续性,所有的东西基本和民生有关,第一位的是监狱、公安,监狱、公安这个事儿在西方国家已经私人化了,这其实可以有很多事儿做的。 动员民间资本进入时要真真实实地取消歧视,现在歧视甚多,虽然现在有很多的规定,说不歧视,其实是非常明白地歧视,不让进入,进入之后条件不一样。党中央、国务院明察秋毫,去年11月份有一个文件,中共中央国务院联合下发了一个文件《关于保护产权的意见》,在这个《意见》里明确宣示,公有经济财产权不可侵犯,非公有经济财产权同样不可侵犯;同时,也确定了罪有法定的原则,不能莫名其妙就给民营经济卡一个帽子说没收,给予他免除原罪的规定,不能说民营经济来是有原罪的,第一桶金是带着血的。这在文件中已经清楚了。

  在新法和旧法之间,一件事儿如果有新法和旧法,从旧兼从新,中央对这个问题非常重视,下一步是落实的问题,真正落实中央、国务院的这个精神,相信民营资本参与才放心,才能真正地进入。

  政府要有信用,现在政府说真的最没有信用,某些地方政府,没办法,今天他当书记,每天就要走了;有的坏的明天就进去了。都是因人而异的,没有一个道统能够保证,新官不认旧帐是普遍现象,谁敢逼你做基础设施投资? 第四,要理顺央地(中央和地方)关系,现在中国是钱在中央事在地方,所以很多地方都在套中央的钱,我们要提高效率的话,是不是要理顺呢?我认为到了时候了。十八届三中全会《决定》提出了,十九大能够落实,当真落实的话,中国经济运转应该是非常有效率而且非常有前景的。

  我看到过一篇文章,这个文章的标题就是一个非常吸引人眼球的,没有增长的城市化。从历史上算过来,经过三个阶段。

  第一个阶段,十九世纪之前,城市化毫无例外都是提高增长速度的一个因素,都是使人的人均收入水平提高的因素。到上世纪50年代,这个趋势不明显了,60、70年代以来更不明显,有了城市化未必有经济增长。我从经济角度提出“为什么要城市化?”“为什么要有城市?”“衡量城市发展的合理性在哪里?”从经济上来说,一定是因为城市比乡村更有效率,能生产出更多的财富才要城市。所以,我们才忍受城市可能带来的副作用来城市化。我们这么多年来天天说城市化,很少有人认真研究我为什么要城市化,以及城市化成功的标准是什么。这个钱我不用在这上面,用在别的地方可能更好呢?这个文章研究的是,特大城市、超特大城市都是在那些落后国家发生的,所谓城市病都是在这些国家产生的,并没有让这些国家得到城市发展的好处,我们应当注意这个问题。最本原的,我要城市干什么?这个问题不回答,后面的问题在我看来都没有根据。

  反过来,我说推进城市化,管理层次就是要让它产生比过去更高的生产力,如果没有这一点城市宁可不要。

  谢谢各位!

责任编辑:Robot RF13015
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