高房价下政府调控路径选择:向外扩张还是向上发展?

1评论 2017-06-04 07:20:09 来源:经济观察报 作者:曾建中 每天免费送你三只股

  统计数据显示,自2016年四季度以来,全国超55个城市已发布各种相关房地产调控政策累计超160次,包括限购、限贷、限价、限售、限商,中国楼市进入“五限时代”。

  更有甚者,近期保定一幅最新挂牌的住宅土地在出让条件中规定,购房人在取得不动产权证之日起10年内不得买卖。其后,珠海市国土资源局“跟风”,其共挂牌出让15幅地块,其中3幅住宅地块给出“10年限售”的规定。

  政策层层加码,楼市降温。统计数据显示,自今年3月份以来,北京二手房市场成交量连续下滑,部分区域二手房有较大幅度降价。

  而另一面,据国家统计局数据显示,今年1-4月份,全国房地产开发投资27732亿元,同比名义增长9.3%,增速比1-3月份提高0.2个百分点;易居房地产研究院发布的报告显示,4月中国50个监控城市土地成交均价为6450元/平方米,环比增长28%,同比增长54%,创下了2010年以来的最高水平。

  下游趋冷,上游亦热,楼市呈现出复杂的两面性。

  事实上,在选择通过行政手段强制按下持续走高的房价的同时,地方政府在城市空间拓展、土地供应、土地价格、政府调控等方面 ,都有失衡之虞。而如何寻求控地与供地的平衡,如何在土地、金融、财税、投资、法制五个方面采取长效的机制,形成制度化的安排,系统地做好房地产调控,地方政府理应更具作为。

  这是一个类似向左还是向右的选择,带给地方政府的也或将是截然不同的结果。

  城市房价走高的政经逻辑

  对国内大量城市相关数据进行合作研究分析后,北京大学光华管理学院教授周黎安等人发现,1990年至2010年20年间,城市人口增长越快的城市,容积率越低,即新建楼房的总楼层越少。

  北京和上海是其中典型,容积率在1-2之间,这与我们对国外繁华城市高楼林立的印象相悖。周黎安说,跟纽约、东京这些国际大都市相比,北京、上海不仅建成面积小,楼也偏矮。

  同时他发现,发展越快的城市,越倾向于朝城市外围发展。比如北京,从二环,到六环外,不断扩张。

  周黎安总结称,城市人口增长快的一二线城市,容积率反而偏低。这些城市新增人口多,住房刚需不断增加,但土地供给在收紧,新建楼房又偏低,供需缺口就越来越大。这就是一二线城市房价在各种“泡沫论”的预测下不断走高的原因。从这个方面看,房地产市场的“供给侧”改革极为重要。

  那么,为何增长越快的城市,更倾向于朝外发展,而不是朝上发展?

  周黎安研究发现,这背后有着政治经济学的故事:地方官员不仅要推动城镇化的发展,同时也关心 城市的GDP和财税增长,后者是决定官员晋升的重要指标。在GDP和财税增长指标上,不同地方政府之间是竞争关系,而地方主政官员的战略选择,会决定城市扩张的空间特征。

  城市用地指标是地方政府从住建部、国土资源部一级级争取下来的。周黎安说,当城市官员想发展城市时,面临“向上发展”和“向外扩张”两个选项:前者不用增加用地指标,但要对旧城进行改造,拆迁成本较高,而且在老城区建高楼可以发展金融业、服务业、高科技产业,但不可能大力发展制造业,对GDP和财税的推动力相对有限;后者需要向上级争取更多指标,要花很多的努力与上级政府谈判,但便于推动工业化和土地财政。最后呈现的结果是,发展越快的城市,越倾向于向外扩张,而不是集约使用稀缺的土地。

  周黎安等人收集了省会城市、副省级城市、地级市的官员晋升数据,构造了地方官员晋升强度的指数,对上述故事提供了一定数据支持。他们研究发现,一个城市的主政官员从高激励官员换成低激励官员(hightolow)后,地块离城市CBD的平均距离更近,总体容积率也更高;另外一个城市的主政官员从低激励官员换成高激励官员(lowtohigh)后,城市向外扩张的强度也是由低到高的。

  他们进一步分析发现,年轻官员更倾向于城市“向外扩张”,而年长官员更倾向于“向上发展”。年轻官员更关心晋升,更希望在GDP和财税指标上脱颖而出,有更大动力向上级争取用地指标。年长官员这方面的意愿要弱一点,也更可能选择“向上发展”。

  周黎安认为,过去看到中国城市的空间扩张,背后有很多因素在起作用,这里体现的是官员的作用。他们的竞争激励塑造了他们对城市空间扩张不同的选择,使得中国的城市化、工业化与经济发展并行。因此,中国的大城市在有限的建成区面积中既有容积率偏低的住宅,又有占地广阔的工业区,相比纽约、东京,北京和上海不仅建成区面积狭小,而且工业园还占据了相当大的面积,这是中国城市发展独特的空间特征。

  政府调控失衡

  近期,全国人大财经委副主任委员黄奇帆在复旦大学的一次演讲中提出,中国房地产存在10大失衡,包括土地价格失衡等。

  他说,过去十年,一线城市房价几乎涨了八倍到十倍,逻辑上判断其是货币膨胀导致的,但还和供给需求有关。货币膨胀只是房价上涨的必要条件而非充分条件,只是外部因素而非内部因素。

  黄奇帆认为,住房作为附着在土地上的不动产,地价高房价必然会高,地价低房价自然会低,地价是决定房价的根本性因素。如果只有货币市场这个外因存在,地价这个内因不配合,房价想涨也是涨不起来的。控制房价的关键就是要控制地价。

  不过,现在土地升值有点畸形。

  这在黄奇帆看来有三个原因。其一,土地拍卖制度本身会不断推高地价。这一制度好处在于,政府主导下的阳光作业,能够避免腐败和灰色交易,实现公平公正交易。但拍卖制特点所然,价高者得,实际过程就会把地价越拍越高。市场化交易规则下,政府也不好通过行政手段对土地价格进行拍卖封顶。

  其二,土地供应不足。在土地供不应求的情况下,拍卖地价自然会越来越高,房价也会越来越高。这是由供不应求的缺口所导致的。

  其三,通过旧城改造的拍卖用地成本高。

  黄奇帆总结说,拍卖机制,加之新供土地短缺,旧城改造循环,这三个因素相互叠加,地价就会不断上升。

  周黎安的另一个合作研究也发现,一个城市经历了快速的土地价格上涨,会带来三个效应。

  第一是抵押效应,因为土地价格上涨,企业可以用囤积的土地到银行抵押,贷到更多资金。这确实有助于解决很多制造业企业融资的约束,这是积极的方面。

  第二是投机效应,很多制造业企业看到土地价格上涨后,更可能购买商业用地。他们的主营业务并不需要购买商业用地,但他们拿资金购买商业用地等待升值,与此同时,研发投入、专利申请数量都下降了。这种转移伤害了企业长期发展的潜力。

  第三是挤出效应,有地的企业融资能力强,可以拿到更多地,无地的企业贷款则更困难。而通常,国有企业更可能有地,民营企业更可能没有地。因此,地价上涨让民营企业在贷款方面被挤出了。

  周黎安说,数据显示,如果一个城市的地价上涨越快,该地制造业资源错配就越严重。过去20年,房地产对中国经济发展起到了非常大的拉动作用,功劳大家看得见。随着时间推移,一些城市的房价和地价的变化对实体经济确实产生了负面影响,这值得去研究,以更全面地理解房地产市场对中国经济带来的综合影响。

  建立房地产发展长效机制

  黄奇帆在上述演讲中透露了一组数据。这些年,全国税收当中35%来自房地产,但是中央没有房地产收入,全在地方。房地产的收入、土地出让金、预算外资金有3.7万亿。同时,地方税收中40%是房地产关联的税收,地方税十万亿元,有4万亿与房地产关联。两者加起来,地方税中7.7万亿和房地产相关。“如果地方政府离(开)了房地产,是会断粮的,这也是太依赖房地产。”黄奇帆说。

  中国社科院学部委员、国家金融与发展实验室理事长李扬近期表示,当前房地产问题过热,风险不完全在于地方政府,房价下跌地方政府马上就有危险。

  他认为,从长远看,房地产问题取决于人口、土地、银行信贷等各种因素。目前房地产市场的调控应当着眼于中长期,应以首付率为主要调控手段,目的是降低系统性金融风险。另一方面,进一步认真研究城市化的新格局。迅速改变居民住房的格局,谋划租和售的新格局,采取有力措施发展健康的房地产市场。

  但目前的更多事实却指向政府房地产调控失衡。

  黄奇帆说,总体上,经济下行的时候,一些地方政府希望刺激房地产,就往东调;当房地产泡沫积聚的时候,政府又想稳住或者压一下,就往西调。如此一来,忽东忽西,最后只能是南辕北辙。

  他进一步说,一些地方政府习惯于采取行政性的、短期的、碎片化的措施,缺少稳定性的、长周期的、法治化的措施,也缺乏经济逻辑、经济杠杆的措施。很多时候仅在需求侧调一调、控一控、紧一紧、缩一缩,较少在供给端上进行有效的结构性调控,这是我们在调控方面的缺陷。如果相关政策经常上上下下、变来变去,就无法形成稳定的市场预期,势必对老百姓(行情603883,诊股)的生活习惯、价值观念、家庭稳定带来影响,也会对金融市场和实体经济造成破坏。

  中国房地产开发集团理事长孟晓苏认为,整个房地产市场不成熟的表现,与调控政策不完善等有关。

  他表示,长期的土地购置负增长会带来房价上涨压力,四个一线城市之前多年土地供应下降,房价上涨压力总要释放出来。对于房价过快上涨的一二线城市,长效机制的主要突破口在于增加建设用地,缓解未来的供应压力。

  他同时认为,20年前提出的“房地产业是国民经济的主导产业”这一观点,至今仍未过时。一方面,创新需要较长时间才足以支撑中国经济发展;另一方面,在未来中国城镇化和中国城市发展的进程里,人们盼望有更舒适的生活环境,房地产仍然会在若干年内持续拉动经济的增长。

  于此,建立房地产健康发展的长效机制成为必然。

  黄奇帆的看法是,要从土地、金融、财税、投资、法制五个方面采取长效的机制,形成制度化的安排,系统地做好房地产的调控。他认为,中国最终应该有房地产税法,应该有住房法,老百姓租赁房的法律。

  方正证券(行情601901,诊股)首席经济学家任泽平亦撰文指出,必须建立起比较完善的住房法律体系。通过法律形式明确以居住为导向的住房制度设计,建立遏制投资投机性需求的长效机制。在我国《城市房地产管理法》基础上,应抓紧起草《住宅法》、《住房租赁法》和《住房保障房法》等各项专门法律,构建完整的住房法律体系。

  任泽平在文章中表示,在增速换挡期,住宅投资告别高增长时代,房地产政策应适应新发展阶段特征,避免寄希望于刺激重归高增长的泡沫风险。需要实行长期稳定的住房信贷金融政策,建立居住导向、人地挂钩、大都市圈战略的长效机制等。

关键词阅读:房价过快 房价上涨 方正证券 楼市降温 调控政策

责任编辑:雷玮
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