高玉伟:未来三年中国很有可能减税

1评论 2017-05-04 07:28:24 来源:玉伟财经 作者:高玉伟 感谢300643

未来三年,实施减税是有可能、有空间的,可考虑适度扩大财政赤字,将赤字率提高0.5个百分点,合计减税规模1.3万多亿元,如果再加大减少收费力度,减轻税费规模能在1.5万亿元以上。

    本文作者为中国银行国际金融研究所研究员 高玉伟

  新一轮国际减税竞争及中美减税空间比较

  2008年国际金融危机以来,全球经济始终没有实现完全的经济复苏,先是2010年欧洲发生债务危机,然后2012年新兴经济体增长开始放缓,俄罗斯、巴西经济均陷入衰退。在全球跨境资本流动日益频繁和更加便利化的情况下,欧美日等主要经济体除了实施量化宽松货币政策之外,还不断采取结构性减税政策,一方面是为了刺激国内企业扩大投资,带动就业,同时也为了吸引制造业等企业回流,吸引跨国资本流入,以支持国内经济重返增长轨道。

  一、主要经济体减税态势

  在经历了连续几年量化宽松拯救经济的努力近乎失效之后,2016年各国开始意识到仅靠货币政策并不足够推动全球经济复苏,杭州G20峰会“强调财政战略对于促进实现共同增长目标同样重要”,号召“实施更为增长友好型的税收政策”。在G20IMF等国际平台和机构协调下,各国开始倾向于开启“扩张财政政策+结构性改革”双引擎,考虑适度加大财政投入,同时减税,提高赤字率。

  当前,全球范围的一场减税大战正在酝酿,不少国家纷纷提出减税政策。德国20171月承诺将大幅减税,减税范围涉及工资收入税以及企业税,每年为企业和经济发展减负150亿欧元。法国总理瓦尔斯早在20144月组阁时,就承诺将把所得税减少50亿欧元;2016年底他再次宣布,政府2017年将继续减税。英国2016年底宣布将下调企业所得税,并将税率定在主要经济体中的最低水平,从目前的20%逐步调低至15%以下,其中到2020年下调到17%,以吸引在英国脱欧公投后不敢前来投资的企业。

  美国特朗普声称要实行里根时代以来最大规模的减税。他提出的税制改革方案主要集中在两点:一是将个人所得税最高税率从当前的39.6%下调至33%,税率级距从现行的7档简化为3档(12%25%33%);二是将当前企业所得税率从35%降至15%,同时新工厂和新设备的成本可以抵扣。美国自2008年之后企业固定资产投资一直较低,导致生产力增长缓慢,减税无疑有利于刺激投资。

  中国在2016年全面推开营改增改革试点,在降低企业税负5700多亿元的基础上,20173月进一步提出,保持3%的赤字率不变,进一步减税降费,“全年再减少企业税负3500亿元左右、涉企收费约2000亿元,一定要让市场主体有切身感受”,各级政府要“挤出更多资金用于减税降费”。

  二、国际税收竞争的影响

  国际税收竞争有利有弊,利大还是弊大主要取决于国际税收竞争程度是否超过一定的阈值。一般认为,适度的税收竞争具有正效应。因为它有利于减轻各国企业税负,促进东道国吸引更多的外来资金和技术,弥补资金缺口,增强技术创新能力,进而扩大税基。理论上,适度的税收竞争促进了税收中性原则的实现,有利于减少市场在决定资源配置中的扭曲,避免额外的经济效率损失,对于形成有吸引力的投资和经营环境,促进经济增长都有积极意义。另一方面,如果国际税收竞争超过一定的度,陷入过度竞争,就可能产生负效应。它可能会减少各国财政收入,加大负债率较高的国家的财政困难,导致政府管理经济的能力大大削弱。特朗普在宣布将大规模减税的同时,还要启动1万亿美元的基础设施建设计划,这必然会加重美国的财政负担,未来其债务上限面临严峻挑战。它也可能会扭曲税负,各国更倾向于降低国际流动性强的生产要素如资本的税负,而劳动等税负相对提高,结果加剧了分配不合理的程度。此外,国际税收竞争过度还可能影响资源配置效率,导致资本没能配置到效率最高的地方。

  以特朗普减税政策为例,此举将促进大量海外资金回流美国,并鼓励投资者扩大对美国的投资。虽然相比于其他发达经济体,美国企业所得税较高,但依赖其庞大的市场、丰富的高素质劳动力、完善的法律环境和金融体系,美国依然成为全球最具吸引力的投资目的地。2015年,美国吸引外商直接投资3798.9亿美元,占全球的21.6%,仍然是全球吸引FDI最多的国家。一旦特朗普政府实行前所未有的减税政策,将在很大程度上弥补其吸引跨国投资的短板。加之美元正处于加息和强势周期,特朗普减税政策将对美国资本回流和国际资本流入美国产生很大的吸引力。比如,富士康计划把苹果手机生产线转移到美国;日本软银集团计划在美国投资500亿美元、创造5万个工作岗位;韩国现代汽车宣布将对美国工厂投入最多31亿美元,创造数千个工作岗位。

  包括美国在内的主要经济体减税政策可能引发全球新一轮减税大战,将给中国带来严峻挑战。随着中国经济转型升级步伐加快,一些劳动密集型的加工贸易行业比较优势衰减,出现了外迁其他发展中国家和地区的现象。如果美国等发达国家实施大幅度减税,将缩小中国机电、装备制造等资本密集型和技术密集型产品上的性价比优势,中国企业和中国产品面临的国际竞争将更加激烈。一旦国际资本更多地流向那些税收优惠有足够吸引力的国家和地区,它们将有更多的资金投入到科技创新当中,为中国企业参与国际竞争带来更多挑战。

  三、未来中美减税空间比较

  要考察未来减税空间有多大,首先要关注减税面临哪些约束因素。减税将导致政府收入减少,增大财政支出压力。如果可以推动减少支出,那么政府收支仍将趋于平衡,不会产生财政风险。但是,一般而言,政府支出具有较强的刚性。在税收减少的情况下,如果无法减少支出或者减支幅度小于减税幅度,那么将会带来财政赤字。财政赤字扩大、赤字率上升,就需要为财政赤字融资。如果赤字率、负债率已经很高,进一步减税将会增大财政风险。

  与美国相比,中国赤字率、债务率较低,未来减税空间依然较大。从支出看,中国的教育、科技、医疗卫生等支出都需加强,基本没有减少空间;行政管理支出在新一届政府“约法三章”下已经大幅压减,并得到良好控制,进一步减支空间较小;社保支出刚性强、压力大,一些省份甚至面临入不敷出的窘境。从赤字率看, 2016年、2017年连续两年政府预算赤字率保持在3%,但实际赤字率[1]分别为3.4%3.8%,广义赤字率分别为2.4%3.3%(表1)。未来三年,实施减税是有可能、有空间的,可考虑适度扩大财政赤字,将赤字率提高0.5个百分点,合计减税规模1.3万多亿元,如果再加大减少收费力度,减轻税费规模能在1.5万亿元以上。从债务率看,当前中国偿债率、负债率和债务率都较低(表2),还有较大的负债空间,扩大赤字融资可通过发行政府债券特别是国债来筹集。

  表1:近几年中国的名义赤字率与实际赤字率(%)

  预算赤字率

  实际赤字率

  广义赤字率

  2012

  1.6

  1.6

  0.03

  2013

  2.0

  1.8

  0.3

  2014

  2.1

  1.8

  0.3

  2015

  2.3

  3.4

  2.4

  2016

  3.0

  3.8

  3.3

  2017

  3.0

  资料来源:Wind,中国银行国际金融研究所

  表2:近几年中国的偿债率、负债率和债务率

  2011

  2012

  2013

  2014

  2015

  国际警戒线

  偿债率

  1.7

  1.6

  1.6

  2.6

  5.0

  20

  负债率

  9.5

  9.0

  9.4

  17.2

  13.0

  60

  债务率

  33.3

  32.8

  35.6

  69.9

  58.3

  150

  资料来源:Wind,中国银行国际金融研究所

  尽管特朗普雄心勃勃地提出了大规模减税计划,但美国减税空间可能并没有那么大,直接阻挡其推动减税计划落地。从支出看,美国财政部长努钦表示,首个预算计划不会削减社保、医保等重大社会福利支出;美国政府问责局(GAO)报告指出,新政府面临经济、安全和社会挑战,需要增加新的支出;特朗普提出,未来要投入1万亿美元建设基础设施,还要增加国防支出,这些都意味着美国减支空间非常有限。从赤字率看,美国自2008年国际金融危机以来,只有20142015年赤字率低于3%的国际警戒线(图1),赤字率高企推高政府债务;国会预算办公室(CBO)报告表明,由于没有增加税收和实行社保改革,未来十年财政赤字仍可能继续上升。从负债率看,2017223日,美国联邦政府债务高达19.88万亿美元,而去年美国GDP18.7万亿美元,即负债率已超过100%,远高于60%的国际警戒线(图2)。相比于2001年小布什推出的“十年减税1.35万亿美元”计划,以及2010年奥巴马签署的8580亿美元减税法案,特朗普进一步增大减税规模难度较大,也将显著地增大美国政府的财政和债务压力。

  图1:美国财政赤字率(%)

  

高玉伟:未来三年中国很有可能减税

  图2:美国负债率(债务余额/GDP)(%)

高玉伟:未来三年中国很有可能减税

  资料来源:Wind,中国银行国际金融研究所

 

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