许成钢:上市公司已沦为地方政府“提款机”

1评论 2016-12-04 15:09:25 来源:金融界网站 作者:许成钢 300185!第二个天山生物来了

上市企业资不抵债的时候,不破产也不退市,而是由政府通过各种各样的方式向业绩差严重亏损的上市公司注资,不仅扭曲了金融市场,而且破坏了市场秩序,直接从负面影响创新的融资。

  许成钢

长江商学院教授、香港大学讲座教授、清华大学特聘教授 许成钢

    金融界网站讯 北京当代经济学基金会“2016中国经济学奖”的颁奖典礼暨第二届思想中国论坛,于12月4日在北京金茂万丽大酒店隆重举行。会上,“2016中国经济学奖”获得者长江商学院经济学教授许成钢发表获奖演说。关于中国的经济体制改革,他指出上市企业资不抵债的时候,不破产也不退市,而是由政府通过各种各样的方式向业绩差严重亏损的上市公司注资,不仅扭曲了金融市场,而且破坏了市场秩序,直接从负面影响创新的融资

  许成钢指出,把GDP增长速度作为地方政府竞争的唯一目标暂时解决了官僚体制中的激励机制的一部分问题,但是在许多方面也带来了严重的负面后果。他建议当地区竞争还没有完全失效的时候,必须抓紧制度改革,用更好的机制取代官僚机制,用更好的机制取代唯GDP地方竞争这种机制。

  关于中国的经济体制改革,许成钢对硬预算约束的改革没有持续下去表示可惜,而近年,软算约束的迅猛重返,后果严重,主要表现为地方政府以土地抵押的融资平台大规模借债,各类国有企业以巨额的银行债务为支持,快速扩张,导致了恶性的产能过剩问题。

  更为重要的是软预算约束以新的形式进入了证券市场,上市企业资不抵债的时候,不破产也不退市,而是由政府通过各种各样的方式向业绩差严重亏损的上市公司注资,不仅扭曲了金融市场,而且破坏了市场秩序,直接从负面影响创新的融资。

  以下为许成钢的演讲实录:

  刚才颖一讲的非常好,我们作为同学和非常亲密的朋友,已经30多年了,尤其是在过去同学的时候,经常非常长的时间在一起谈,谈的绝大多数不是某一个研究项目,是天南海北什么学科都谈,自从他做了院长之后,非常繁忙,我们已经谈的很少了,他做院长十几年了,说明这十几年我们谈的很少,但是刚才他讲的很多内容有很多就向我们刚谈过一样,我想要讲的他已经讲了。所以,我可以跳过很多内容,因为我们共享同样的想法,我们可以不在一起,但是讲出来的东西是差不多的,既然是差不多的那部分就不讲了,就把他还没来得及讲的,也许他也不同意的东西讲一讲。我还要强调一点,我们在一起谈很多,并不一定都是和平的,我们可以有争论,最近十几年我们见面很少,但是见面的时候争论的时候比统一的时候要多,他刚才讲的那些基本原则的东西,我们不争论,因为我们都统一,但是碰到具体问题的时候经常会有很多争论,所以今天我讲的内容他可能同意,也可能不同意。

  让我首先感谢北京当代经济学基金会建立中国经济学奖,以此推动经济科学和社会科学在中国的进步;感谢他们对我的工作的承认。

  我感到自己在许多方面都非常幸运。首先,能够有机会同时亲身经历和观察文化革命、经济改革和其他国家的社会经济。对于社会科学研究,这是极其难得的机遇。其次,从自学的时期起,就有机会结识了很多在自然科学、社会科学和工程方面,国内最优秀的学者。在诸多方面受到他们的熏陶和影响。有幸得到老一代经济学家于光远、张宣三、刘源张、乌家培等的重要帮助。在出国后,有机会在最优秀的学术环境饱受学术熏陶;有机会就学于并结识许多世界上最优秀的经济学家,成为科尔纳和马斯金的学生、同事和亲密的朋友。有机会从国内最优秀的学者,尤其是吴敬琏、茅于轼等老一代的学者,以及无数优秀管理人员、企业家那里,学习和吸取无尽的营养。我还要特别感谢吴敬琏和肖梦主持的《比较》杂志及其前身,在过去二十几年里,及时、系统地在经济学前沿与中国改革的实际之间建立传播交流的桥梁。

  最后,我特别感激能有机会与许多最优秀的学者,成为同学、同事、合作者和亲密的朋友。特别是合作最多的,钱颖一、马斯金(Eric Maskin)、罗兰(Gerard Roland)、皮斯特(Katharina Pistor)、黄海州、魏兹曼(Martin Weitzman)、博尔顿(Patrick Bolton)等。不仅在具体研究上得益匪浅,而且得到无尽享用的精神启发。我们由合作产生的交往,是既深入,又亲密的,人的友谊,知识分子的友谊。远远超出单纯的学术往来。是对中国,对世界,对人类社会充满好奇和充满关切的,钻研探索的交往。但是,我必须澄清,本致词没有同任何合作者讨论过。所有的表述,尤其是任何可能的不适当、引起争论的表达或者谬误,都完全是我个人的责任。

  以下简略概述我在三个方面的工作。第一个方面是对中国官僚制度中的激励机制问题的分析。第二个方面是对司法制度中相关的激励机制的研究。第三个方面是软预算约束对激励机制的影响,包括对制度和创新的关系等。其中后两个方面是普遍性研究。我把中国面对的问题,看成世界上的普遍性问题的某种表现。这三个方面的研究的发现,都有一个共同点。最后,我会在总结里,对这个共性谈几句。

  首先,对中国制度的分析。

  自从秦朝建立帝国,中国就开始了以官僚制度(以下我都使用中性的学术术语官僚制度bureaucracy)为基础的全面统治。这个官僚制度历史之久远,构造之复杂,其影响早就远超出中国的范围。我这里概述的工作,从机制设计理论的概念的角度,重新认识这个古老又现代的巨大文献所关心的基本问题。(时间缘故我跳过了很多内容)

  中国在1950年代形成的制度,起源于中国两千年帝制形成的官僚制度,加上在十九世纪末以来的外来制度的冲击,尤其是当时全面引入苏联极权制形式的官僚制度,综合而成。在这个基础上,历经灾难性的大跃进和文革等重大制度变革,形成了改革开始时的制度。其基本特点是:1)全面国(集体)有制;2)党-政不分;3)严格的,自上而下组织和控制的党政行政机构,是严密控制全国政治、经济、意识形态和武装力量的核心;4)在行政、经济方面,则高度的向地方党-政放权;全国经济由千百个大而全、小而全的地方经济合成。其中最后一点是使中国制度区别于以苏联为代表的典型极权制度的主要特点。基于已有的政治学和经济学的文献,为了更确切地分析,我将其描述为《向地区分权的极权制》,或分权式极权制。

  在这个制度的基础上启动改革之后,民企从非法变成合法,驱动了国民经济的高速增长。人均GDP 在三十几年里增长了26倍。相比改革前,中国的经济制度有了很大的变化,相应的政治、社会、法律制度也都有了显然的变化。在改革后的制度里,民企占了全国经济的主体,其中包括非盈利组织;私有产权得到了宪法的保护;经济学、政治学、法学等社会科学在国际上的主流,不但得到了承认,而且取得了发展。这些变化了的制度成分,加上继承的以上概述的一些老制度的成分,合在一起成为中国今天的制度。这是世界上独一无二的特殊制度(但并不意味着这个制度不遵循人类社会的相同的基本规律,例如激励相容原理等)。作为深入认识这个制度的一步,我把这种政治上高度集权,行政和经济上高度分权的,民企占经济主体的制度,描述为《向地区分权的威权主义制度》,或者分权式威权制 。

  中国如何成功地,从文革继承来的极端压制的制度,变革成如今民企占多数的,经济中等发达的制度?如何在这个改革过程中解决官僚体制内的激励机制问题的?对这个问题的回答,直接关系到回答以下更迫切,更具挑战性的问题:在今后的改革过程中如何解决官僚体制内的激励机制问题?中国的改革能走多远?中国能否或如何面对今天的挑战?

  改革前,靠地方政府竞争解决激励机制问题的时候,实际上是有条件的,下面把这个条件概要一下。概要成四个条件:

  第一个条件,因为我们讨论的是威权主义体制,在这个制度里面必须竞争的第一个条件是自上而下有效的任命、监督、执行的官僚主义体制。这本身就是威权主义体制的特点,是在没有严重腐败的情况下。第二个条件除了最高层以外,各层官僚机构组织成大而全、小而全的结构,所谓M型的组织。所谓M型组织落实到中国就是大而全、小而全的结构。第三个条件是政府必须只有一个可以明确定义,清楚度量的竞争目标。第四个条件是竞争目标值外的其它问题造成的后果可以忽略不计。在隐含的假设了以上第三个条件和第四个条件下,同颖一、马斯金合作的那篇论文,我们花了好几年时间,费了巨大的力量,可以证明在前两个条件下,隐含的假设了第三、第四个台湾,中国的制度会比苏联的制度更好地解决激励机制问题。但是我这里想要强调的是以上的四个基本条件并不总能得到满足,即便是在中国也并不总能得到满足,所以类似像地区竞争这样的官僚机构之间的排序竞争并不总能解决官僚机构内部的激励机制问题。如果没有产生严重的制度性腐败,在分权式、威权体制下,前两个条件在中国是自动形成的,这里不讨论了。以下来着重分析后两个条件,就是第三、第四个条件。

  第三个条件是为了保证在前两个条件满足的前提下,地方竞争能够生效,能够对所定目标提供高强度的激励效果,而条件四则保证地方竞争不会带来严重的负面效果。由于GDP是度量市场活动总和的统计指数,这个定义明确,度量清楚,而且地方政府之外的其他机构也可以独立的核算,每个地区GDP的增长,因此把GDP增长速度作为地方政府竞争的目标,不仅满足了第三个条件,而且它全面覆盖了经济的所有领域,因此它减轻了第四个条件对这个问题的限制,之所以要强调这个是因为大跃进也是地区竞争,中国的改革和大跃进有什么差别呢?最大的差别就在这个地方。因此这个和大跃进不一样,于是我们可以看到虽然GDP不能够概括全部的社会问题,条件四不能得到满足,但是只要第四个条件的后果是可以容忍的,地区竞争就能够比较好的解决激励机制问题,但是这只是暂时的,是过渡性的。实际上早在很多年前,人们已经普遍认识到唯GDP的地方竞争在许多方面带来严重的负面后果,希望能够改进。重要的是如果试图不改变体制,试图限制在条件一和条件二之下来寻找方案,那么理论上可以证明找不到方案。这里是我主要想讲的内容。

  下面简单总结一下。自上而下统治的官僚体制,永远面对基本的激励机制问题。能够相对较好解决激励机制问题的是特殊情况:或者是特殊任务(如救灾);或者是特殊时期(如改革早期)。因为官僚由上级任命、考核、决定其升迁。这个机制决定了,下级对上级的考核负责。但下级通常比上级更知道地方发生了什么,上级依赖他们报告信息、执行命令。当涉及下级的自身利益,作为当事人,他们不仅有意图,也有能力欺骗上级。“上有政策,下有对策”是激励机制出问题的表现。不适当设计的高奖励和严惩,由于与官僚的自身利益不相容,就会导致“不作为,乱作为”。没有基本的体制改革,限制在官僚体制内的应对方案,就被限制在放权和收权之间,导致“一收就死,一放就乱”的周期。因此,地方竞争GDP,只在特定时期、特定条件下暂时解决了官僚体制中的激励机制的一部分问题,是过渡期的手段。当地区竞争在这个过渡手段还没有完全失效的时候,必须抓紧制度改革,用更好的机制取代官僚机制,用更好的机制取代唯GDP地方竞争这种机制。

  最终解决方案的原则是,1)政府的主要职责必须限制在维持秩序和提供公共服务上。经济和社会中的绝大部分事物的主体,包括资源和决定权的主体,必须是民企、市场和非政府组织;2)使各级官僚的首长,尤其使地方首长的激励机制,与公民直接挂钩,而不是上级考核。逐步地,自下而上地,以选举取代自上而下的任命。法治是这两个转变能正常进行的条件。下面我结合自己的工作,对此做些讨论。

  篇幅限制,这里只讨论我同(彼斯特)教授做的工作,我们提出了法律不完备理论,只讨论法律不完备理论和中国直接相关的部分。市场经济的发展是以司法制度提供的秩序和保护为基础,其中与独立的法庭保护私有产权、保证合同的执行这些基本的重要性在经济学界、法学界是没有争议的,但是在所有的发达的法治国家里,近百年来也都引进了监管,用监管来维护市场秩序,但是在引入监管之后,学界存在严重的基本分歧,原因是监管是由一些不中立的行政机构执行的,一旦引入了不中立的行政机构进入到执行里面,就把政府失灵的问题堂而皇之的引进来了,这里想强调的是,同发达国家对比,中国面对的问题更基本,中国面对的问题是在缺少独立有效的法庭执法的条件下,政府监管取代了大量的法律执法,在相当普遍的范围过度依赖监管,往往是有意的政策设计,有一些是一厢情愿的好想法,以为可以这样做,有一些可能是不得以而为之,明明知道这里有毛病,但是为了改革的原因,不得以而为之。过度依赖监管的弊病广泛而且严重,不仅存在大量的指法不公的问题,而且存在很多领域不能执法,没有执法的问题,道理很简单,因为监管不可能面面俱到,如何改革中国的司法制度,是中国改革面对的最基本的问题之一,受到哈特不完备合同理论的启发,他解释产权的启发,我们提出的不完备法的理论,用它来解释执法制度的基本机制,解释在什么条件下,如何执法,对社会更优。我们的理论基本特点和经典的法学理论相比,我们把经典的法学理论里面隐含的基本假设放弃了,隐含的假设是法律是完备的。

  我们的理论解释是说,如果法律是不完备的,理性的人对法律的理解,尤其是关于法律覆盖的范围和惩罚的程度就会各有不同。这种情况下,即便是中立的法庭,单靠事后执法也没有最优阻吓功能,我们称之为阻吓失灵。这种情况下要树立执法制度辅助法庭执法。为了应对法庭阻吓失灵,这种辅助的机制必须和法庭的被动执法互补,是事先主动预防机制,这是我们通称的监管的实际的操作机制。

  为了降低出现监管失灵的机会,减轻监管失灵带来的社会后果,监管制度的设计应该遵循以下原则。一是监管机构必须中立;二是监管的权力必须严格限制,由于监管的主动执法方式使运作丧失了中立,监管机构比法庭更容易不公正,更容易腐败,这使得监管机构本身在所监管的事务中是否中立对于执法公正,防止腐败变得尤其重要。为了保持监管机构的中立,核心的原则是监管机构必须独立于政治权力,以利保持指法的中立,防止政治权力扰乱公正执法。二是监管机构必须独立于商业利益,防止商业利益侵犯执法公正,监管机构要尽量独立于其它行政权力,在限制监管权力的范围方面,监管机构的权力必须严格的限制于预防性的民事执法,限制于狭窄界定的专门领域。即便在它负责的狭窄的专门领域所有超出预防的执法和刑事执法方面监管者必须无权执法,没有权力怎么办?面对任何的事后执法、刑事执法的问题,执法权必须在法庭,而监管者们的执法职能在这个时候必须转变为起诉法。所有说的这些内容最后对归结到法庭的功能,法庭的独立被动执法是法治的基础。在法庭执法的阻吓功能,因为法律不完备大大削弱某些领域,以监管机构的主动执法作为补充才能成为最优的执法机制,这是包括在中国在内所有的发展中国家建立法治制度的方向,所以在过程中一定要重点首先放在建立独立法庭的制度下。当然,改革是一个长期的事情,但是原则必须清楚。

  最后一方面是软预算约束的理论,用它来解释制度和创新,以及中国面对的经济问题。刚才颖一已经概述了我们合作的这方面工作,马斯金教授也概述了,我就把它跳过。

  下面想要概要一下这个理论的基本原则是什么。我们的理论证明,官僚体制里面表现出来了错误百出,实际上不是错误,是它的制度使然,所谓的错误是不断重复,永远错误,永远错误就不是错误,就是制度导致这样做,现在我讲的错误都是指在创新里面的决策错误,我有很多例子,时间原因不讲了。

  在这个制度里面,如何奖惩管理人员,都永远不可能在创新、研发的前沿领域使得这个制度摆脱错误百出的状态,下面应用软预算理论来讨论一下目前最受关注的中国经济出现的问题,就是产能过剩和杠杆率猛增的问题,这两个并行的问题,实际上都是软预算约束问题驱动的,而软预算约束的核心在于国有企业和地方政府在资本抵债的时候有政府救助,不会破产,这导致了他们没有自我约束,不负责任的借贷和扩张。软预算约束是改革早期人们早就熟悉的老问题,在1990年代经过有效的硬预算约束方面的改革,问题有所解决,为经济的大发展奠定了重要的基础,但是硬化预算约束的改革,很可惜没有持续下去,近几年来软预算约束以新的形式迅猛重返,后果严重,表现为地方政府以土地抵押的融资平台大规模借债,各类国有企业以巨额的银行债务为支持,快速地扩张,导致了恶性的产能过剩问题,更重要的是软预算约束以新的形式进入了证券市场,上市企业资不抵债的时候,不破产也不退市,而是由政府通过各种各样的方式向业绩差严重亏损的上市公司注资,不仅扭曲了金融市场,而且破坏了市场秩序,直接从负面影响创新的融资。

  如何解决各级的激励机制问题,在不同的司法制度下解决所有人,包括官僚、企业、个人守法的激励机制问题,最后包括在不同的财政金融制度中解决官僚、企业高管、企业家,以及创业投资相关的激励机制问题。对这几个领域的分析,实际上我们得到的这些结论都有一个共性,这个共性就是在任何的政治、经济、司法领域,除了军队、消防队等等任务简单而且应急的组织之外,以自上而下的体制统治资源和人力,都无法解决严重的激励机制问题。自上而下的政府官僚制度没有办法很好的解决各级官僚的激励机制问题,自上而下的司法制度没有办法有效的执法,自之上而下的财政金融制度产生软预算约束问题,这些结果不仅说明了为什么市场经济超越计划经济好得多,而且它更说明了为了市场经济的秩序和发展从制度上尽可能的减少自上而下的行政制度,财政金融制度以及司法制度,在必须保持自上而下的领域里面,要尽量的缩小自上而下的统治的范围。

  谢谢!

关键词阅读:思想中国 许成钢 改革 地方政府 软预算约束

责任编辑:陈炜
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