第三方评估是政府管理创新的必然选择

1评论 2016-06-28 01:50:00 来源:中国经济时报 完整呈现002247的打板逻辑!

  “要用第三方评估促进政府管理方式改革创新。”自2013年以来,在国务院总理李克强主持召开的国务院常务会议上,听取政策落实第三方评估汇报渐成一种常态。李克强多次要求有关部门要将更多社会化专业力量引入第三方评估,进一步加强对政策落实的监督、推动,不断提高政府的公信力。

  特别是自2014年以来,为推动国务院改革、发展、民生等有关政策举措落实到位,国务院在派出督查组、对有关部门和省市政策落实情况开展督查的同时,开始邀请一些第三方机构,对部分重点政策措施的落实情况进行评估。

  当前,我国第三方评估发展现状如何,还存在哪些问题和阻碍?应如何更好地发挥和实现第三方评估应有的作用?对此,中国经济时报记者专访了北京师范大学社会发展与公共政策学院教授张欢。

  第三方评估已获政府认可和社会共识

  中国经济时报:当前我国第三方评估的发展现状如何?

  张欢:一段时间,“第三方评估”成为社会热点和共识。从中央到地方,各级政府和部门纷纷研究和探索建立第三方评估机制;从专家到公众,社会各界也在热议并期待第三方评估发挥出积极效应。“第三方评估热”基于本届政府的高度重视。国务院总理李克强提出第三方评估是本届政府创新管理方式的重要措施。其他中央领导也在不同场合强调了第三方评估的作用。

  中央所要求的“第三方评估”主要针对中央决策部署、重大政策与措施落实以及政府绩效管理等领域。这些领域直接反映我国政府各级部门工作有效性问题,无论从高层决策者,还是广大人民群众的角度,都必然高度重视和关心这一问题。长期以来,这些领域还是以“内部评估”为主,虽然总体来看,既有的内部评估机制发挥了很大作用,但是在一些具体政策上政策监督、督查和评估乏力或形式化,甚至失效的情况还是屡见不鲜。

  有鉴于此,从2013年,国务院首次引入第三方评估机制,产生了一定的“震慑”效应,也带动了第三方评估的热潮。目前,我国第三方评估呈现以下良好的趋势。

  第一,由国务院带头,极大促进了各级政府部门和社会公众对第三方评估的认识,使得第三方评估初步获得了政府认可和社会共识。第二,各级政府部门开展了大量建立第三方评估机制的实践探索,为第三方评估的制度化打下坚实基础。第三,鼓励了不同类型社会机构的热情,通过多种方式积极响应和参与第三方评估工作。

  第三方评估机构的独立性与专业性仍待提高

  中国经济时报:第三方评估在目前的发展过程中主要还存在哪些问题?

  张欢:当前第三方评估的发展已成一种热潮,但也具有“运动式”的风险,还存在不少问题。

  第一,一些部门、官员和相关机构对于第三方评估的理解存在偏差,有意或无意调换、滥用第三方评估的概念,造成了使用第三方评估时的混乱。

  第二,各级政府在第三方评估实践中,评估机构的独立性、专业性和社会认可度等方面还存在较多不足,影响了第三方评估的效果。相对应,我国还普遍缺乏真正意义上的专业性第三方评估机构,这也是各级政府开展第三方评估所面临的现实困难。

  第三,已有第三方评估实践对如何使用评估结果尚未形成完善机制,评估结果难免“束之高阁”。

  第四,第三方评估和原有内部评估体系间相互隔离,即增加了第三方评估的困难,影响了评估结果的质量,也造成了第三方评估成效的折扣。

  第五,孤立强调第三方评估,而忽略人大、政协和新闻舆论等其他外部政策监督方式及它们与第三方评估互动的作用。第三方评估并不能替代其他外部政策监督方式,实际上,不同的外部政策监督方式间有很好的互补性,第三方评估通过结合其他外部政策监督方式,才能发挥出最有效的作用。

  莫让第三方评估成为“走过场”

  中国经济时报:第三方评估对促进政府创新管理方式会起到什么样的作用?

  张欢:第三方评估本质上是一种外部评估。从西方国家公共政策评估的发展历史来看,第三方评估并未得到刻意强调,而是随着对外部评估的社会需求和政策实践,自然而然地就成为政策评估的共识和主流。这是公共政策评估内在专业性、客观性和独立性等要求所造成的必然选择。

  中国从20世纪90年代末开始重视政府绩效和公共政策评估问题,各级地方政府开展了大量评估创新实践,其中不乏引入高校、咨询公司、调查机构及国际机构参与评估工作的案例。这些其实都属于第三方评估。但这些评估工作大多没有形成更为长远的影响,一定程度上,可以说这些推动评估工作发展的努力都失败了。总结其中原因,根本还在于国家治理体系和治理能力落后于社会发展的整体要求,其中最大的短板就是政府本身。

  于是,存在一个悖论,公共政策及政府绩效的提高需要通过第三方评估,以推动政府问责和改进机制的完善,但第三方评估的结果能够对相关决策形成影响,又有赖于政府建立相对有效的问责和改进机制。显然,通过地方试点创新逐步推动制度变迁的方式不适合政府绩效及政策评估机制方面的改革。或者说,不改变政府管理方式,第三方评估不过是“走过场”。

  本届政府总结改革经验,高度重视政府本身作为国家治理体系中核心一环的不足,将国家治理体系和治理能力现代化首要聚焦于对政府管理方式的创新和提高方面。基于此,第三方评估具有无可替代的优势。李克强总理等中央领导把第三方评估作为创新管理方式的重要措施,就是一种必然的选择。

  任何现代国家,政府都是规模庞大、能力强大而功能复杂的组织,也是信息、技术和专业人才汇聚的中心,因此,如何有效管理政府是世界性难题,也是高层决策者和广大人民群众必须直面的挑战。为此,西方国家自上世纪80年代至今,政府改革运动持续不断,而我国30多年来改革的中心环节也是政府管理体制改革。通过第三方评估,不仅是对具体政策、项目的评估,更重要的在于通过第三方评估引入更多社会力量的关注和参与,实现对政府管理方式的根本性变革。

  以第三方评估结果公开强化问责

  中国经济时报:从制度建设角度分析,如何才能更好地发挥第三方评估作用?

  张欢:评估的主要目的是问责和改进,第三方评估也不例外。本届政府从国务院层面密集地开展第三方评估工作,创新了政府管理方式,有力推动了国家治理现代化。但总体而言,这些第三方评估“震慑”作用更大,监督的作用更多,促进改进的作用较为间接,发挥问责的作用不足。第三方评估作为一种政府创新管理方式的重要措施,意义重大,也面临许多阻碍和挑战。要更为有效发挥第三方评估的作用,有必要循序渐进,逐步推动制度完善。

  首先,密切配合已经开展的第三方评估工作,明确评估结果的使用方式,追踪评估结果的使用结果,不能让评估报告“束之高阁”。

  其次,及时总结国务院开展第三方评估工作的经验,分析其中不足,积极推动第三方评估的制度化建设,建立第三方评估的长效机制。

  再次,加强第三方评估与财政、审计等内部评估的相互协作,加快监督问责和政策改进等机制的建设完善。第三方评估的结果可以有效支持问责和改进,但问责和改进的最终实现,还必须依赖于问责和改进机制本身。

  第三方评估本质上只是发现和总结信息的过程,其最大价值是体现在信息本身的价值上。因此,要更好地发挥第三方评估的作用,还是要回归信息本身。首先,要推动评估结果的公开。如果评估报告只被少数决策者阅读,恐怕只能“束之高阁”。同时,评估的客观性、专业性、科学性等亦最终只能由评估报告本身自证。评估结果的公开就是要求全社会每个人如果需要,都可以便捷、廉价、无障碍地获得评估报告。随着信息技术的发展,这并不是一个高标准的要求。其次,对于评估的组织者和第三方评估机构,更应该主动地广泛传播评估结果。

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