消费税改为共享税应有通盘考虑

1评论 2016-02-25 07:22:45 来源:中国网 作者:张德勇 感谢300643

  张德勇 中国社会科学院财经战略研究院

  按照《深化财税体制改革总体方案》确定的时间表,新一轮财税体制改革的目标是要在2020年基本建立现代财政制度。这意味着,在“十三五”结束之际,新一轮财税体制改革的三大任务都应基本完成。其中,深化税收制度改革和调整中央与地方政府间财政关系在这三大任务中紧密相连,税制的完善自然带来央地财政关系的重构。

  消费改为共享税不失为一种选择

  增值税是我国第一大税种,现行75:25的中央与地方分享比例,使其对中央财政与地方财政都有重要意义;营业税是地方第一大税种,对地方政府的重要性不言而喻。从2012年1月1日起开始的营改增改革,尽管受财政压力大、税改难度大等因素影响而进入深水区,但营改增在“十三五”时期全面完成将是可期待的。

  营改增不仅是深化税收制度改革中的“重头戏”,也是引起央地财政关系重构的关键诱因。为了调动地方政府参与改革的积极性,当下的营改增采取了营业税改征增值税的收入仍然归地方政府所有的过渡办法。不过,这种过渡办法难成长远之计。故此,当营改增全面到位时,增值税也将恢复其共享税的本来面目。虽然分享比例可能有所变化,但中央得的多、地方得的少的趋势却是肯定的。随着营业税将逐渐退出历史舞台,地方政府因之失去的重要财力如何弥补,将是新一轮财税体制改革必须要面对和解决的问题。

  按收入贡献衡量,消费税是我国第四大税种,排在营业税后面,目前属于中央税。财政部的统计显示,2015年国内消费税收入10542亿元,营业税收入19313亿元。就算大账而言,以目前的税收收入态势,即使将消费税全部划归为地方税,也不足以弥补地方政府因营改增而失去的财力。

  学理上,消费税具有筹集财政收入、调节收入分配、引导消费行为、纠正负外部性的功能,这些功能具有高度的宏观调控意义,因此它具有中央税的特性。不过,要发挥消费税的功能,特别是在零售环节征税,需要地方政府的高度配合;而且,某些税目,如柴油、汽油消费税,具有显明的受益性,比较适合地方政府征收和使用。所以,消费税也具有地方税的一些特性。从国际经验看,多数国家将消费税作为中央税,像美、日等国则将其列为共享税,但将其作为地方税主体税种的国家却很少。因此,从学理上和国际经验上看,为弥补地方政府因营改增而造成的财力缺失,将消费税改造成为中央与地方共享税,也是一种可取的选择,至少一定程度上充实了地方财力。

  消费税改为共享税应与新一轮财税体制改革联动

  1994年税制改革以来,央地财政关系的趋势是中央在税收收入分配中占的多,远的如个人所得税和企业所得税从起先的地方税改为中央与地方按60:40分享,近的如证券交易印花税从97:3的中央与地方分享比例调整成全部为中央收入。从这点上,即使消费税改为共享税,但其中地方政府的占比也不会高出中央政府的占比。此外,消费税改为共享税,是采取像增值税或所得税一样的做法,“一刀切”式地只设定一个简单的分享比例,还是将消费税中的某些税目划归地方政府,或采取其他诸如附加税分享等形式,还都是个未知数。但是,有一点可以肯定,即无论采取什么分享形式,考虑到中央加强宏观调控的财力需要,地方政府从消费税中分享的税收收入将是有限的,不足于弥补地方政府因营改增而形成的财力缺口。

  对于新一轮财税体制改革,十八届三中全会明确要求“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”。受消费税收入不及营业税以及消费税即便改为共享税也难保证地方得大头的双重制约,要想让央地财力格局不至失衡过多,若是单靠消费税改为共享税来解决,将很难达到目的。鉴于此,一方面,消费税改为共享税是缓解地方财力缺口的一种选择,另一方面,这一安排还必须结合新一轮财税体制改革,纳入到央地财政关系重构的大盘子中。

  目前排在前面的几大税种,如增值税、企业所得税和个人所得税,都是共享税。在地方财力存在缺口的情况下,这几个税种的分享比例是否需要调整?利用开征新税,如拟议中的新房产税,是不是可以用来补充地方财力?或者,跳出税种划分或收入分享的范畴,采取加大一般性转移支付的做法来充实地方财力?等等。这些都是可以考虑的选择。换言之,消费税改为共享税,应该从整个央地财政关系的重构出发,在确定了央地财力格局的大盘子的大前提下,制定具体的共享办法。

  同时,消费税也是新一轮财税体制改革中需要进一步完善的税种,在征税范围上,除了将一些新兴奢侈品和高档消费行为以及高污染、高耗能产品纳入征税范围,还会将现行征税范围中属于生活必需品和基础生产资料的消费品调整出去;在税率结构上,诸如烟、酒等劣值类消费品将面临税率上调的可能;在征收环节上,消费税可能会从目前的以生产环节征收为主向生产环节加零售环节征收相结合的形式过渡。这些消费税的自身完善,必然带来消费税收入的增减变动,进而会影响到消费税改为共享税的制度安排。

  综上,消费税改为共享税,尽管是一种可取的选择,但它不应是“单兵突进”,而必须将其置于整个新一轮财税体制改革中做通盘的考虑,与央地财政关系的重构以及消费税本身的完善结合起来,这样才能取得合意的效果。

关键词阅读:消费税 共享税 十三五 征税范围

责任编辑:徐秀 RF12298
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