我国城市发展转型亟待突破六大瓶颈

1评论 2016-02-23 01:10:00 来源:上海证券报 账户深套?试试这四个方法

  我国名义城镇化率已达56%,但城镇化质量较低,若以“人的城镇化”标准来考核,则实际城镇化率远低于50%。超过两亿城镇常住人口多数不能享有城镇基本公共服务。许多城市规划建设、功能定位、空间布局与人口规模、环境承载能力不匹配,公共交通、空气治理、防灾减灾能力等达不到现代化要求,房地产库存严重、城镇居民宜居感不高。特大城市面临人口过剩、资源短缺和盲目“摊大饼”等尖锐问题,而中小城市在转型升级中却遭遇人口流失的困境。

  一份被外界视为推进我国“十三五”乃至未来城市发展“时间表”与“路线图”的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(简称《意见》)前天正式发布。在1978年第一次“全国城市工作会议”下发并奠定我国城市建设与发展基本思路与基调的《关于加强城市建设工作的意见》37年后,中央再次召开城市工作会议、发布重磅文件,凸显出我国城市发展面临亟须转型的现实。

  今天,我国城镇化率已超过50%。据国家统计局发布的数据,2015年我国城镇常住人口77116万,占总人口比重为56.1%。我国已迈入“城市社会”。在一定程度上,如果说上世纪70年代末发轫于农村的改革实现了生产力的初次解放,那么在城镇化率过半后,城市改革则事关生产力能否获得再次解放。这在经济下行压力加大,将经济增长维持在合理区间运行已成首要调控目标的今天,意义尤为重大。正如分析人士所说,今后中央“一号文件”不用再针对“三农问题”了,因为农村问题在中国是个发展短板,而非核心问题。

  然而,目前城市的现状远不能支持发展需求。一方面,尽管名义城镇化率已达56%,但城镇化质量还较低,若以“人的城镇化”标准来考核,则实际城镇化率远低于50%。超过两亿人的城镇常住人口多数不能享有城镇基本公共服务,导致其经济行为短期化、功利化,这加速了人口红利的衰减,制约了人力资源的优化;另一方面,许多城市规划建设、功能定位、空间布局与人口规模、环境承载能力不匹配,公共交通、空气治理、防灾减灾能力等达不到现代化要求,导致房地产库存严重、城镇居民宜居感不高等一系列问题,不仅没有带动经济和社会发展,甚至产生了资源错配。尤其特大城市面临人口过剩、资源短缺和盲目“摊大饼”等尖锐问题,而中小城市在转型升级中却遭遇人口流失的困境。

  综合而言,我国未来城市发展急切需要突破如下几个瓶颈:

  第一,在发展观念上,需认识、尊重、顺应城市发展规律,端正发展指导思想。相比于过去以房地产开发为核心的快速城镇化、盲目城镇化,尊重城市发展规律无疑是对的。但什么是城市发展规律?是城市经济发展规律、产业发展规律还是城市人口发展规律?都需要仔细探讨。

  第二,在城市发展方向上,更尊重人本和自然。未来的城市规划、建设和管理,都需更加地人性化。而与人性化相呼应的是尊重自然。2013年底的中央城镇化工作会议曾提出“望得见山、看得见水、记得住乡愁”这样诗意的文字,此次《意见》也提出了“让城市更自然、更生态、更有特色”;“使市民见到绿地、亲近绿地”。城市发展到一定阶段,会有个“再生态化”的过程。对于处于工业化中后期的地区,尤其是大城市,这意味着一场“再生态化”革命即将开启。

  第三,塑造城市特色、守护城市记忆,是推进城市可持续发展的重要精神动力。城市特色是历史与现实的融合,是传统与现代的交汇,是物质文明与精神文明的邂逅,贯穿于城市总体风貌之中,体现在市井生活之中。而科学的规划与设计,则是留住城市特色的关键。因此,为预防与杜绝“千城一面”,就须厘清城市规划、城市设计的思路,减少随意性、盲目性,以系统思维进行城市规划。

  第四,城市群发展将成为未来城市化的重点。《意见》提出,要以城市群为主体形态,优化提升东部城市群,在中西部地区培育发展一批城市群、区域性中心城市。从某种意义上说,形成健康的城市群,不仅仅是基础设施的联通,更重要的是产业方面的协同发展和错位发展,这就要求各地方政府,站在区域的层面,梳理自身发展的资源禀赋,明确比较优势,才能免于城市之间的恶性竞争,利于协同发展。

  第五,注重提高城市工作的系统性。近年来,我国各地在通过新城建设带动经济发展的过程中暴露出盲目求快、资源浪费、过度扩张等问题,使得城市扩张规模严重超出了可吸纳的人口数量。从1990年到2010年,我国城镇建成区面积从12252.9平方公里扩至40533.8平方公里,将近每十年扩大一倍。与之相比,人口城镇化增速却相形见绌。

  第六,《意见》提出了未来深化城镇住房制度改革的两大方向,即以政府为主保障困难群体基本住房需求,以市场为主满足居民多层次住房需求。显然,这对今后新型城镇化、房地产市场的容量、发展空间,如何在城市发展中体现供给侧改革等方面,都会产生重要影响。

  我国未来城市发展方向已明确,但目前城市工作依然千头万绪。比如,房地产去库存,涉及钢铁、水泥、玻璃、电解铝等数十个产业能否“去粗取精”,找到既维护产业景气度和适当就业率,又顺应低碳发展、城市空气治理的基准产能;优化城市功能和空间布局,涉及产业能否合理转移、城市发展空间能否拓展;提升城市管理水平,涉及城市居民的生活质量能否提高,消费潜力能否挖掘出来等问题。特别是在当下的转型关口,实现适度增长,提升发展质量与撬动个税、房产税等财税制度改革进程的平衡,殊非易事。

  尤为值得警惕的是,城市发展投融资的过度与失衡。当前,地方债已进入偿债高峰期,如何在清理存量债务、化解地方债风险和满足地方政府的合理融资需求之间取得平衡,面临很大的挑战。严重过剩的新区建设造成了巨额的资金投入和巨大的浪费,而这样的规划必然带来投资过度的需求。而相对于城市基础建设投资,企业发展需求往往被忽视。政府对企业发展相关投资不足,对企业融资缺乏有效帮助,这也凸显了城市发展投融资的结构性失衡。因此,在“新常态”经济下,面对当前“一带一路”、基础设施建设、区域经济合作的机遇与挑战,如何解决地方政府投资拉动经济的资金缺口问题,逐步推进市政债券发行,建立地方政府市场化的投融资机制,降低财政风险和金融风险,完善地方政府债务风险管理等相关制度都亟待深入探讨。

  (作者系资深宏观经济评论人)

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