地方债限额管理:要害在抓住爆炸引线

1评论 2016-01-15 01:20:00 来源:上海证券报 打板粤泰股份错在哪?

  将地方债以置换方式把偿还压力向后移,只是缓解了燃眉之急,减轻了眼前的压力,要根本解决问题,还得靠以经济快速发展提升地方综合实力。因此,财政部门在对地方债实行限额管理的同时,引导和调整地方的发展思维、发展思路也很重要。

  □谭浩俊

  财政部网站本周一公布了《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》(以下简称《意见》),明确对地方政府债务余额实行限额管理,并提出建立健全地方政府债务风险防控机制和妥善处理存量债务。地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借部分,通过三年左右的过渡期,由省级财政部门在限额内安排发行地方政府债券置换。

  虽然《预算法》规定,地方财政不能编制赤字预算,也不能有赤字财政,但并没有规定地方不能负债。因此,地方政府也就充分利用规则,通过“土地财政”玩起了赤字财政。不仅如此,其规模、数量、用途等,还可不受限制、不受《预算法》约束,而资金使用的透明度始终很低。正因如此,迄今各地方债规模到底有多大,官方与民间的各类计算出入很大。

  地方债务是伴随着“土地财政”快速形成的。十多年来,由于房地产市场持续火爆,各地方政府来自土地的收入也就非常可观。因此,地方政府负债的热情也十分高涨,大拆大建几乎成了发展经济的代名词,成了地方政府工作最重要的部分。但是,由于土地是不可再生资源,当土地价值被人为地过度挖掘以后,总有一天要回归。而回归之日,可能就是地方债务风险引爆之时。土地价值泡沫,会被市场刺破。然而,地方债务却不会因为土地价值泡沫的刺破而消失。当土地财政运转不下去,连土地变现都存在严重问题时,地方债务的风险也就难以控制了。地方债一旦风险爆发,其所带来的就不仅是地方政府的破产了,还有与地方债务紧紧捆绑在一起的银行。即便按官方披露的数据,2015年底地方债务总额16万亿,由于多数是银行债务,其对银行的冲击可想而知。所以,控制地方债风险,不让地方因为资金链断裂而出现债务风险,就成了当前中国经济发展过程中必须迈过的一道坎。中央经济工作会议提出的五大任务中,地方债也是任务之一。

  那么,此次财政部出台的地方债限额管理意见,到底能不能对地方债发挥有效的制约作用,对地方债风险防范产生防爆功能呢?地方债的爆炸引线到在哪?限额管理意见能否紧紧地抓住爆炸引线,既达到控制债务总额的目的,也起到防止债务风险爆发的作用,显然是最为关键所在。

  笔者注意到,《意见》明确规定,地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借的部分,将通过三年左右的过渡期,由省级财政部门在限额内安排发行地方政府债券置换。这样做,有两个方面好处:一是可将债务偿还压力向后延伸;二是能有效化解银行的债务风险,将银行与政府在债务问题上分割开来。但不能不提醒的是,债务偿还期限后移,并不代表债务消失。政府偿债的责任还在,只是推给了后人。同时,银行会不会同意将这些“优质”贷款放弃,继而将资金投向实体经济呢?这也不无疑问。要知道,在银行的眼里,再怎么说,把钱放给政府,还是最放心的。不然,地方债也不会在短时间内迅速形成。这也意味着,债务置换只不过是缓解了眼前的困难、化解眼前的风险。如果没有有效的债务化解机制,地方债仍然可能会出现比较大的风险。甚至可以说,在一些债务负担沉重、收入来源有限的地方,还可能出现连利息也无力支付的现象。那么,财政部门将通过什么方式抓紧爆炸引线,不让这些地区出现债务风险爆发现象呢?

  债务置换除了可以将偿债压力后移之外,也将地方债显性化了。关键在于,这只是明账。那些在调查过程中没能掌握的各地政府债务、或有债务等,到底有多少,可能才是真正的地方债爆炸引线。如何防止这些债务的风险,可能比债务置换更为重要而紧迫。尤其此类债务,大多通过平台公司形成的。而平台公司又都是依靠土地抵押或其他企业担保形成的。尤其担保,可以说是最令人担忧的债务风险。如果不同步利用债务置换方式把银行和担保人都置换出去,一旦平台公司运转不灵,其所带来的风险将非常难以控制。

  更让人绷紧神经的是,自债务置换政策出台以来,地方政府似一下子轻松了下来。而随着房地产市场的慢慢回暖,一些地方又打起了“土地财政”的主意,试图再次通过负债来建设政绩工程。《意见》所确定的限额能否对那些还想开发土地,大拆大建的三、四线城市政府产生约束力呢?那些地方政府会不会自觉接受限额约束呢?

  眼下,各地都在大力推行PPP,试图以此缓解地方政府的资金压力。且不说社会资本是否愿意参与政府项目建设,就算愿意,政府是否又将进入新一轮债务扩张期呢?按目前地方政府推出的PPP项目,真正有收入来源的项目非常有限,多数都需要通过政府购买服务或今后回购才能合作。实际上,这仍是变异的负债建设。区别只在于PPP眼前不需大规模投入,今后则需要大规模回购或购买服务。若地方政府将不属于公共领域、公共服务范畴的项目也纳入PPP,或在吸引社会资本时把回报率定得过高,今后的债务压力会更大。PPP项目是否也应纳入地方债务限额管理,也是个值得思考的问题。

  将地方债以置换方式把偿还压力向后移,只是缓解了燃眉之急,减轻了眼前的压力,要根本解决问题,还得靠以经济快速发展提升地方综合实力。地方政府只有转变发展思维、调整发展思路,把对实体经济的关怀、发展新兴产业放在突出位置,才有可能给后人创造偿债条件,留下偿债机会。因此,财政部门在对地方债实行限额管理的同时,引导和调整地方的发展思维、发展思路也很重要。

  (作者系资深宏观经济评论人)

关键词阅读:地方债 财政部

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