自然资源资产审计仍需不断探索

1评论 2015-12-11 00:32:17 来源:中国经济时报 300494还有几个涨停板?

  近期,中办、国办联合印发了《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》。这是贯彻落实十八大《报告》、十八届三中全会《决定》和《生态文明体制改革总体方案》的重要部署。保护和保全自然资源资产,是国家和地区可持续发展不可或缺的重要基础。自然资源资产审计是加强国家和地区自然资源资产监管的重要手段,是加强各级党委和政府及其主要负责人履职情况监督的重要手段。不可否认,自然资源资产审计仍然是一个新生事物,需要在理论和实践层面不断探索、创新。

  一、什么是自然资源资产审计?

  所谓自然资源资产审计,是指各级审计机关对同级或下级政府在本地区自然资源资产保护和保全、保值和增值、配置和分配等方面履行相关义务的情况所进行的审计。扩展来看,自然资源资产审计,是资源环境审计的基础内容,也是经济责任审计的重要方面。

  所谓自然资源资产,主要包括土地、矿产、森林、草场、水等自然资源资产。审计重点在于核算这些自然资源资产在数量上是减少还是增加、在质量上是变好了还是变差了,这些自然资源资产的配置是否公开、公平、公正。

  不难发现,自然资源资产审计是一项新生事物。从我国既往的审计发展历史上看,这是首次。但相信,随着我国改革深化和持续推进,自然资源资产审计在我国审计体系中的重要性和地位将与日俱增。

  二、为什么开展自然资源资产审计?

  审计监督是我国监督体系的重要组成部分。资产审计是在企业、行业、地区和国家层面保证国民经济健康运行的重要措施,也是保护和保全国有资产的重要手段。在我国,资产审计是经济责任审计的重要方面,但同时又与普通经济责任审计有着本质的差别,特别是,自然资源资产审计是一项与生态文明建设总体目标相符合的新要求、新事物。

  之所以要开展自然资源资产审计,其原因至少在于四个方面。一是我国自然资源国情并不乐观。尽管自然资源种类齐全、总量较大,但自然资源的人均量低、品位较差,人均水资源量仅为世界平均水平的1/4,人均耕地也仅为世界平均水平的1/3。从总体上看,支撑我国社会经济可持续发展的自然资源基础并不雄厚。

  二是我国持续30多年的传统经济增长方式已经严重削弱了我国并不雄厚的自然资源基础。我国工业、农业的水耗、能耗、“地耗”等资源消耗水平均远高于世界平均水平,更与欧美日等发达国家有着较大差距。水污染、大气污染、土壤污染十分严重,极大地削弱了我们生存和发展的水土资源基础、环境容量。

  三是保护和管护好自然资源基础是生态文明建设的重要内容。生态文明建设至少包括资源节约、环境友好、生态保育和空间优化等核心内容。保护和管护好自然资源基础或自然资源资产,既可为社会经济发展提供物质和能量,同时也关联环境保护、生态保育和空间优化,是生态文明建设的重中之重。最后,自然资源保护的主要责任在各级党委政府,关键在各级党委政府主要领导。无疑,自然资源保护是正外部性行为,企业和家庭等固然在其中责无旁贷,但各级党委政府确应在理念引导、规划编制、项目组织、激励奖励、约束惩罚等方面责无旁贷。加之,长期以来地方党委政府重发展经济、轻资源环境的行为惯性,及由此而导致的资源浪费、环境污染、生态破坏等问题积重难返。

  三、自然资源资产审计的主要功用是什么?

  自然资源资产审计的功用至少在于四个方面。一是有助于约束各级党委政府、特别是县市党委政府的行为,转变其过度追求经济增长速度的传统和惯性思维方式,使之朝着更加均衡地推进经济建设和生态文明建设的方向转变。二是有助于促进各级党委政府朝着保护和保全自然资源资产的方向努力,而不是进一步浪费和破坏业已不堪重负的自然资源资产。三是有助于促进自然资源资产、特别是国有自然资源资产的公开、公平、公正配置和收益分配,从而有助于防止自然资源资产领域的部门或官员“寻租”行为及由此诱发的腐败现象。四是有助于地区和国家生态环境的改善,改善包括大气、水、土壤在内的环境质量,以及包括农、林、草、水、湿等在内的生态系统。

  总而言之,自然资源资产审计,是促进经济提质增效的重要手段,是促进生态文明建设的重要手段,是促进社会进步和谐的重要手段,是促进政治生态建设的重要手段。自然资源资产审计的重要性和功用将与日俱增。

  四、自然资源资产审计的对象是谁?

  不可否认,我们社会中的每个人与自然资源资产的关系疏密度是不同的,决定自然资源资产命运的能力或权力也是有着显著差异的。这就决定了自然资源资产审计并非针对所有自然人。《试点方案》明确提出现阶段我国自然资源资产审计的对象是“领导干部”。所谓领导干部,显然是各级党委政府的主要领导,再具体点就是各级党委政府的“一把手”。

  为什么要将领导干部作为审计的对象呢?其原因至少有三点。一是各级党委政府领导干部是决策者。在我国现行制度框架内,各级党委政府领导干部在重大、重要领域往往拥有绝对的权力,决策权相对高度集中。这就决定了各级党委政府往往决定自然资源资产的配置、使用、保护、收益分配等事项。二是各级党委政府领导干部往往是资源环境领域不良行为或不良事件的直接责任主体。这种情形,主要是缘于自然资源资产领域的监管缺失。三是领导干部自然资源资产领域相关行为具有典型示范或引领作用。对领导干部进行自然资源资产审计,是自然资源资产审计的特殊而重要的形式,对其他责任主体的行为具有警示作用。

  五、自然资源资产审计的重点是什么?

  不难理解,从要审计的自然资源资产来看,自然资源资产审计应该是覆盖所有类别的自然资源资产,包括土地资源资产、水资源资产、矿产资源资产、生物资源资产等。从要审计的内容来看,自然资源资产审计应该是既包括自然资源资产的实物量,也包括自然资源资产的价值量,还包括自然资源资产、特别是国有自然资源资产的配置过程,包括自然资源资产、特别是国有自然资源资产的收益及其分配。从审计的层次来看,各级党委政府都应开展自然资源资产审计,特别是应重点加强对县、市、省级党委政府的自然资源资产审计。从审计的环节来看,领导干部的离任审计是最为关键的,因此从近期来看,应重点加强领导干部的自然资源资产离任审计。

  六、自然资源资产审计的基础如何?

  自然资源资产审计是一项系统、复杂、敏感的工作,需要坚实、可靠的基础条件。然而不可否认,当前开展自然资源资产审计的基础条件并非完全具备。一是理论还有待加强。在概念、原理、规律、机理等方面还有待于研究。二是方法还有待于进一步建立健全,特别是审计指标体系有待进一步厘清和完善。三是统计基础有待加强,特别是自然资源资产统计范围有待扩展,统计频率、统计精度有待提高。四是对于自然资源资产审计之重要性的认识还有待提高。甚至对此项工作可能还存在思维与情绪上的抵触。总之,从总体上看,尽管开展自然资源资产审计是十分重要而迫切的,但工作基础并不理想。为此,应努力创造条件,扎实而有效地推进自然资源资产审计。

  七、如何做好自然资源资产审计?

  针对自然资源资产审计工作基础薄弱等问题,今后一个时期应重点做好以下几个方面的工作。

  一是提高对自然资源资产审计工作重要性的认识,彻底消除各级党委政府领导干部对此项工作的模糊认识和抵触情绪。

  二是加强包括领导干部自然资源资产离任审计在内的自然资源资产审计的理论基础研究,重点厘清基本概念、明确基本原理等。

  三是加强自然资源资产审计方法的研究,重点建立健全自然资源资产审计指标体系,明确各项指标的内涵与阈限(值)。

  四是建立健全自然资源资产统计制度,重点系统拓展自然资源资产统计指标,提高统计频率、统计精度,提高数据共享水平。

  五是为开展自然资源资产审计提供坚实的法律保障,重点为开展领导干部自然资源资产离任审计工作提供法律依据。适时对审计法进行必要的修订,明确自然资源资产审计的主体、客体及其关系等。

  六是注重自然资源资产审计结果的应用,切实将结果用于领导干部考核、任免、奖惩。为此,审计部门与组织和人事部门加强合作是极其必要的。

  包括领导干部自然资源资产离任审计在内的自然资源资产审计,还刚刚开始,尚处于试点、探索的阶段。需要全社会的重视和配合。相信,随着试点工作的不断开展、深化,会在理论、方法、规范、模式等方面取得显著进展和成效,进而推动我国自然资源资产监管工作水平提升,为生态文明建设提供强有力的支持。

  (作者谷树忠系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员,李维明系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副研究员)

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