治霾可借鉴他国成功经验

1评论 2015-12-11 00:31:54 来源:中国经济时报 完整呈现002247的打板逻辑!

  工业革命之后,随着经济的高速增长以及能源消费的不断增加,西方主要发达国家都曾出现严重的空气污染和水污染事件。近年来,二氧化碳排放和气候变化又日益成为各国制定国家能源战略的重要影响因素。

  美国作为世界上最大的发达国家,同时也是能源消费大国,在其经济发展过程中,同样伴随着经济发展与环境问题之间的矛盾。上世纪中期开始的洛杉矶光化学烟雾事件、多诺拉烟雾事件以及五大湖污染即为这种矛盾的集中体现。经过多方努力,美国主要污染物排放量明显下降,环境质量得到基本改善,我国可从中借鉴雾霾的治理经验。

  从发达国家的经验来看,一个国家的整体环境质量和污染程度,会随着经济发展水平逐渐提高呈现先恶化后改善的趋势,即经济增长和环境污染之间呈现先污染后治理的倒U型的库兹涅茨曲线形状。现在从美国经济发展与环境之间的关系角度来看,其经历了库兹涅茨曲线上的每一部分。因此,分析美国能源发展与环境问题的经验,对制定我国能源发展及环境保护政策,应该具有很强的参考价值。

  首先是能源总量和能源结构的问题。进入二十一世纪,中国的能源消费总量开始快速增长,成为最大的能源消费国,2014年中国能源消费量占全世界的23%。而美国的能源消费于2007年达到峰值,此后较为稳定。再来看能源结构,2014年美国的能源结构中,石油消耗占35.4%,天然气占27.9%,煤炭占18.3%;而2014年中国石油(行情601857,买入)消耗占能源消耗总量的17.1%,天然气占5.7%,煤炭占66%。城市化和工业化进程中快速增长的能源消费,以及以煤炭为主的能源结构,是导致严重雾霾天气的根本原因。

  从美国能源结构的演变来看,十九世纪末二十世纪初煤炭占美国一次能源总量的近80%,后来石油和天然气的占比不断增加,同煤炭一起构成美国的主要能源物质。近年来,随着美国页岩气革命的发展,天然气在美国能源结构中所占比例不断增加,煤炭及石油占比出现下降,与此同时新能源占比上升了,核能在美国能源结构中所占比重则相对稳定,保持在20%左右。显然,比较清洁的能源结构是空气污染得到根本治理的基础。

  城市交通和汽车尾气也是雾霾的一个重要来源。最初的洛杉矶光化学烟雾治理过程中,化工厂排放的废气被认为是环境污染的主要因素,此后市内的化工厂相继被关停,政府还禁止居民在市内焚烧垃圾。但这些措施并未改变当地日益严重的空气污染。此后的调查发现大部分污染物来自汽车尾气中未完全燃烧的汽油。洛杉矶在二十世纪四十年代就已经拥有超过二百五十万辆汽车,每天消耗超过一千吨汽油并排放大量的汽车尾气。政府对此有针对性地推行了一系列措施,包括建议居民减少使用汽车出行、规定在汽车上安装催化转化器以解决汽油不完全燃烧的问题、鼓励开发使用甲醇和天然气替代汽油等。这些措施对改善空气质量起到了比较好的作用。

  完善的法律体系是污染治理政策得到执行的保障。严格立法确定的环保标准对美国治理洛杉矶光化学烟雾及五大湖污染等各种环境污染事件起到了积极作用。1955年美国政府就出台了《空气污染控制法》,这也是第一部空气污染治理的相关法律。此后陆续出台了1963年的《清洁空气法》、1967年的《空气质量控制法》、1970年的《清洁空气法》,以及后来的1977年修正案、1990年修正案等,通过多次规范形成一个完善的空气污染保护法律体系,并且还在根据新出现的情况进行修订,不断对环境指标提出更高的要求。

  与此同时,公民和环保组织的积极参与也起到了很好的作用。从上世纪六十年代开始,随着环境的恶化,越来越多的民众开始关注环境问题。1970年4月22日美国各地民众组织大规模游行以呼吁环境保护,这一事件最终促成了1970年《清洁空气法》及修正案的通过。一些民间组织也在积极倡导使用石油燃料的替代品,这些替代燃料相比石油更加清洁环保。尽管因为成本较高替代燃料还没有得到大规模普及,但这给传统的石油产业造成了很大压力,在一定程度上也促进了技术升级和产品清洁化发展。

  然而,西方国家环境污染治理的成功经验,在中国复制显然有一定的困难。首先,今天中国面临的污染方式、资源条件和国际经济环境大为不同。在庞大的人口压力下,经济发展和能源消费关系使得雾霾治理更为艰难,治理成本更高。其次,发达国家空气治理的快速实现常以不发达国家的加速污染为代价,即污染生产转移。中国目前的经济结构和收入尚未达到可以把高污染产品的生产环节转向其他不发达国家的水平。因此,中国雾霾治理可能需要比较长的时间,我们需要有这个思想准备。

  雾霾治理需要树立新的环境成本思维,需要整体提高社会承受成本意愿。雾霾治理在技术上没有问题,如何消化成本才是雾霾治理的关键。就环境成本来说,需要明确两个方面:一是现有环境成本估计大多被低估,因为环境影响的未知性,只能对已经认识到的环境影响做出评估;二是今天防治和治理环境污染肯定比未来治理更节省费用。因此,对环境污染带来的成本需要重新认识、评估和宣传,才可能提高承受成本的意愿。

  雾霾治理的长效机制需要政策组合来配套。改善环境主要依靠收入水平提高、经济结构调整、资源效率提高、技术进步等,这些影响因素都受能源价格驱动。通过设立环境标准和约束指标,以及能源价格改革来反映环境和能源资源成本,促使能源结构和经济结构调整、技术创新、提升废物回收利用率等,从而有效引导对常规能源的替代和增强清洁能源技术的竞争力。现阶段中国经济快速发展带来的整体环境污染,很难很快地由技术措施来消除和缓解。因此,除了从供给侧进行雾霾治理,政策上还需要从消费侧引导改变消费方式,改变经济发展模式,推崇节能减排,真正有效治理雾霾。

  (作者系厦门大学能源经济协同创新中心主任)

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