新一轮电改触及了核心理念与深层矛盾

1评论 2015-12-03 01:50:00 来源:上海证券报 职业操盘手技能养成记

  与2002年相对碎片、单一化电改相比,新一轮电改力度大,主次分明,可操作性强。地方政府将被赋予电网成本核定权、收益核定权、规划审批权等重要权能,积极性被极大地调动起来。当然,各地在积极推进电改的过程中也遇到了一些新问题。比如,电价是否下降应取决于电力市场竞争和供求状况,不能将“降电价”当作新电改的核心任务。电力交易中心靠什么做到“相对独立”,售电公司什么时候能形成真正的电力交易,也还有待继续探索。

  □刘满平

  今年是我国能源改革具体政策措施实际落地的一年。在距年末还有最后一个月的时候,新一轮电力体制改革揭开了面纱:国家发改委、国家能源局公布了6大电力体制改革配套文件。当前从中央到地方,在推进新一轮电改过程中正呈现出由表到里,从顶层设计到具体实践、由输配电价单项改革试点到电力综合改革试点、由点到面,逐步拓展至全局、由主到辅,相互支撑、相互补充等特点。

  无疑,在有关能源行业改革措施中,影响最大、关注程度最高的莫过于3月下发的《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(下称《若干意见》)。电力体制改革并不仅是电力行业内的改革,还包括规范电力市场秩序、培育市场主体、优化市场结构、改变管理方式、转变政府职能、调整机构设置等,需要协调各方面利益,统筹推进,需要一个强有力、系统、全面、综合考量各方利益、政策可实际落地的顶层设计。因此,与2002年相对碎片、单一化的电改相比,新一轮电改的顶层设计不仅层次高,改革力度大,而且主次分明,可操作性强。

  新一轮电改方案核心内容包括输配电价改革、售电侧改革、电力市场建设、电力交易机构和运行等,其中,实现发电、供电和用电之间直接交易的重要的前提,就是独立核定输配电价。因此,电改主要集中于输配电价改革试点上,试点范围从深圳、蒙西逐步扩展至湖北、宁夏、安徽等7个省区。输配电价改革不断落地并扩大范围,为电改综合试点创造了条件。

  在电改过程中,其他的改革政策对电改也产生了广泛的影响。例如,9月23日公布的《关于深化国有企业改革的指导意见》和10月16日公布的《国务院关于推进价格机制改革的若干意见》,这两份文件和《若干意见》相互支撑、相互补充,对各地的电力改革都起着指导作用。其中,深化国有企业改革文件规定了国有经济及国有企业在电力行业的地位问题。新电改方案对电网企业的影响最大,而售电侧放开,社会资本参与积极性高,国有经济及国有企业是否在售电领域占有主导地位,社会上有不同的声音。

  深化国有企业改革文件,要求电力行业向非国有资本推出符合产业政策、有利于转型升级的项目,即在电力资源开发等领域可引入非国有资本。但同时,国有企业的主导地位不会被弱化。所以,未来的电力体制改革,发、输、变、配、售、用,都将更加开放,会给现有以国有企业为主的市场带来新的活力和竞争力,竞争会加剧,但不会改变国有电力企业的主导地位。而推进价格机制改革的文件则明确了电价改革的具体时间表和路线图,例如,提出逐步减少交叉补贴,还原能源商品属性;扩大输配电价改革试点范围,逐步覆盖到各省级电网;有序放开上网电价和公益性以外的销售电价,建立主要由市场决定能源价格的机制;到2017年,竞争性领域和环节价格基本放开,政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节,等等。

  由于采取了上下结合的策略,新一轮电改,地方政府将被赋予电网成本核定权、收益核定权、规划审批权等重要权能,参与电改的积极性被极大地调动起来。当然,各地在积极推进电改过程中也遇到了一些新问题和担忧,需要引起重视和应对。

  比如,将“降电价”当作新电改的核心任务。在经济增速下滑的局面下,在部分输配电价格改革试点地区,为了刺激当地经济发展和操作的方便性,把新电改等同于给工业企业“降电价”,甚至将“降电价”看成是电改核心任务,社会上也有些观点附和。其实,《若干意见》的改革思路是有序推进电价改革,理顺电价形成机制。理顺电价形成机制,就是要使电力市场在配置电力资源中起决定性作用,由电力市场来决定电价。具体来说,输配电价与发售电价在形成机制上分开,输配电价单独核定,公益性以外的发售电价格由市场形成,电价在一定范围内随行就市,电价是否下降应取决于电力市场竞争和供求状况。电力供应充足,电价理应下降。所以,当前试点地区电价下降应看作电力供大于求的反映,而非电改的目的或任务。“降电价”不能当作输配电价改革的目的。

  又比如,电力交易中心靠什么做到“相对独立”。目前,国家在力推筹建北京和广州电力交易中心,同时鼓励云南和贵州建立当地的电力交易中心,其中一个原则是“相对独立”。从国外经验看,电力交易中心要么与调度/输配一体,要么完全独立,从无“相对独立”之说。笔者认为,“相对独立”的说法体现了政府对电改的谨慎、折中态度和循序渐进的意图。首先,目前的电力交易中心作为电网企业内设机构,隶属于电网企业,“相对独立”是相比于目前这种状态的独立,要从电网企业中走出来,其基本职能、机构、编制、财务等要完整而独立。其次,电力交易中心与电网企业又不能完全脱离关系,交易中心的房屋、设备甚至人员一段时间内可能还会与电网企业有一定关系,甚至可能还是要依据现有的电网企业的交易平台,至少是电网企业控股的机构。再者,电力交易中心能否做到“相对独立”需要政府成立机构去监管。政府应通过法规规章等形式为交易机构赋权,明确其行业公共机构的属性,拥有干部人事管理权,并对交易中心和电网企业的行为进行强有力的监管。

  还有,售电公司什么时候能形成真正的电力交易。在电力领域,售电侧目前是最具潜力的部分。放开售电侧,民营企业投资电力的积极性可能大大增加。新电改方案公布后,全国各地有很多企业提前在售电侧市场布局,深圳、山东等地已成立多家售电公司,截至目前国内已有300余家售电公司成立。但遗憾的是,只见楼梯响,不见人下来,真正的电力市场交易并没有形成。笔者认为,售电公司要想形成真正的电力交易,需要几个前提条件:政府应放松电价管制,电力交易机构要能做到相对独立,强制规定电网企业公平开放,电力交易信息的公开透明,电力交易双方在价格谈判过程中的地位平等。目前我国售电侧改革还刚刚起步,市场机制尚不健全,上述条件都还不具备,需要一定的时间去培育。

  (作者系宏观经济评论员,中国经济学会理事)

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