创新发展必须打破属地管辖体制

1评论 2015-12-03 00:50:00 来源:经济参考报 职业操盘手技能养成记

  ●改革开放虽经30多年,但仍然没有触及传统计划经济体制属地管理这个根本。行政化条条块块的属地管辖、层层审批体制造就了全国大大小小、错综复杂而僵硬的行政边界,已经成为新时期特别是实现十三五规划各项经济社会目标的最大障碍。

  ●人财物资源配置本应像活水、空气一样自由流动,而属地管辖的经济体制造就了一潭潭死水,窒息了生机活力,更使得统一开放竞争有序高效畅通的市场体系一直有名无实,市场发挥决定性作用也成为空话,商品价格即使全部放开也难以充分发挥调节作用。

  ●我国大部制改革理应从提高效能、降低成本的战略高度,彻底打破现行部门利益局限,尽快建立符合互联网、实体经济融合要求的“大部制”管理体制。而我国政府机构多次改革之所以不够成功、不够彻底,根本原因是没有完成“干预型政府”向“服务型政府”的职能转变。

  《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念,要落地生根,全面深化改革必须先行。目前,“十三五”规划编制工作已经启动。经济下行的压力风险在与市场驱动的上升活力赛跑,改革红利能否跑在前面,关键在改革。经济转型提速,方方面面不约而同聚焦成本高、负担重、效率低、障碍多突出难题。在微观上,如何降低企业负担和成本,在宏观上,如何降低国民经济运行总成本,已经成为近期的现实问题和长远的战略问题。

  实体经济与互联网、移动互联网的融合发展、创新发展,将会激发出从未有过的巨大潜能。对于这一深刻迅速的巨大变革,以往建立起来的基于时空原有局限的管理体制和政策体系,已经在一夜之间陈旧过时了。换句话说,对互联网时代实体经济和模式创新的最大束缚、最大压抑,恰恰是早已陈旧过时、僵硬的行政管理体制。人们目前大都停留在技术层面看待互联网-移动互联网,而对最重要的体制机制问题,却被极大忽视了。

  互联网-移动互联网以及实体经济在理论上的无限发展遇到了现实的体制瓶颈:条条块块层层体制,效率大减,成本剧增,与天然要求横向融合发展的共同本质相违背,遭遇到坚硬行政边界的抵制。这就解释了为什么近年来犹如“十二道金牌”,中央密集出台事关互联网-移动互联网以及实体经济发展的指导意见和政策,都是为了理顺机构、打破局限、铲除障碍,充分挖掘互联网和实体经济两个天然本质融合的巨大潜能。

  打破属地管辖的经济体制寻求突破、释放创新能量

  改革开放虽经30多年,但仍然没有触及传统计划经济体制属地管理这个根本。行政化条条块块的属地管辖、层层审批体制造就了全国大大小小、错综复杂而僵硬的行政边界,已经成为新时期特别是实现十三五规划各项经济社会目标的最大障碍。在我国,凡事强调属地管理,经济活动也不例外。稀缺资源历来是按照行政级别、行政区划、行政办法、行政渠道,按照纵向条条和横向块块、逐级层层分配的。在这种行政长官负责制、政绩考核制和权力扩张冲动体制下,各级行政官员就是行政区划、属地管辖的具体代表,是行政权力的人格化表现,也是资源分配的决策者。这就犹如人为筑起了一道道高墙,形成了条条块块隶属分明,官本位、各自为政、各行其是的“一亩三分地经济”,凡事坚守以邻为壑的属地管辖思维和各扫门前雪的属地管理办法,税费收入和支出,人员、商品、资本等要素及其收益归属,带有强烈的地域性,横向跨属地边界流动是很敏感、很麻烦的事情,所发生的税费,宁可重复征收,也绝不会减免。属地管辖强化了地方政府越位过度干预经济活动,人为扩大了地区差距,必然导致属地企业待遇优先和地方保护,工商企业属地管理外加政出多门,极大增加了跨属地、异地开业经营的企业成本。

  结果,第一,短平快容易“出业绩”的产业一哄而上,各地产业趋同、排斥竞争、创新不足、保护落后、结构恶化、重复建设、产能过剩、举债赖账、债台高筑、无人负责。第二,源远流长的“地盘”意识,胡为任性,争当老大,面子工程,豆腐渣项目,欺上瞒下,弄虚作假,短期行为,拼资源、拼能源、拼消耗、高成本、低效能。第三,政企不分、官商不分、审批设限、设租寻租、官商勾结、腐败丛生。第四,重复收费、重复检查、歧视排外、选择性施政、选择性执法。第五,互相封锁、互相防范、以邻为壑、鸡犬相闻,不相往来,“国中之国”遍地,隐形摩擦不断,现代版的自然经济。第六,易出政绩的GDP面子项目争先恐后,大肆插手,严重越位,吃力不讨好的社会责任、环境责任和民生服务退避三舍,严重缺位。

  人财物资源配置本应像活水、空气一样自由流动,而属地管辖的经济体制造就了一潭潭死水,窒息了生机活力,更使得统一开放竞争有序高效畅通的市场体系一直有名无实,市场发挥决定性作用也成为空话,商品价格即使全部放开也难以充分发挥调节作用。城市群原本是按照市场规律自然“长出来”的,不是拍脑袋,在地图上画圈“画出来”的。但是中国强大的行政区划、属地管理体制,使得“内战内行、外战外行”成为常态,花样迭出、形形色色的“经济圈”、“城市群”、“功能区”大都徒有虚名,毫无效率可言。“环渤海”倡导多年,成效甚微,大多是“空唱”。

  总体而言,长期实行的经济活动属地管理体制,造就了市场体系分割封锁,市场秩序混乱,行政垄断横行,潜规则盛行,不正当竞争泛滥,严重弱化了市场应有的资源配置效能,增加了巨大的额外交易成本即体制性成本。例如,市场壁垒所发生的额外成本,自主经营受到干扰、不当干预所发生的额外成本,竞争不公平不充分、不平等交换所发生的额外成本,消费者自主选择受到阻碍所发生的额外成本,商品和要素无法自由流动所发生的额外成本,商业欺诈诚信缺失所发生的额外防范成本。而行政垄断,浪费了大量时间和资源,衍生了无法计数、难以识别的额外交易成本即体制性成本。高额体制性成本,扭曲了国民经济时间流程和空间结构,降低了资源效率,推高了商品价格,增加了居民负担,伤害了国计民生。所以说,完善现代市场体系,全面深化改革,建设法治化营商环境,提高市场配置效率,提高流通效能,剔除体制性成本意义重大、刻不容缓。

  抓紧推进大部制改革

  政府机构设置数量与效能历来成反比。除了要解决好属地管辖的“块块”问题,还要围绕战略重点,解决好垂直部门辖制互不相属的“条条”问题。互联网-移动互联网和实体经济融合发展,是扁平化、打破局限、横向流动的过程,但耸立在互联网-移动互联网和商品流通之上、从计划经济延续至今的众多管理机构却是纵向设置、相互隔绝的。可以说,在有意无意之间,这种体制也是专门同互联网融合“对着干”、“过不去”的体制。尽管经过一轮又一轮的管理体制、机构改革,但仍然很不彻底。主要表现是,九龙治水、各行其是、自乱其制,职能交叉重复和遗漏并存,互相推诿掣肘不断,“你管我管”争论不休,行政成本和企业负担居高不下,市场分销渠道被行政划定的边界阻断压抑,被种种行政隶属关系封闭禁锢,切割得零零碎碎、难成体系,产供销辐射半径被大为压缩,致使成本高、效能低、“东西贵”,最终使消费者和生产者的切身利益乃至国民经济都受到巨大伤害。

  必须按照“大部制”的思路大刀阔斧地深化改革、精简机构,在转变职能基础上对现行管理机构实施再重组。推进大部制思路改革,可以部分借鉴美国商务部体制,对现有相关部委按照精简机构、合并同类项原则进行归并重组。美国是“大商务部体制”,该体制是在市场经济中长期磨合的产物,目前与我国相似的分散平行设置的许多部委级别的行政机构,在美国都被摆放隶属于大商务部名下。其主要机构包括:国际贸易管理局、国家统计局、出口管理局、经济发展署、技术发展局、国家标准与技术研究所、国家电讯与信息管理局、专利与商标局、国家海洋与大气发展局等。在职能性质上,商务部不从事具体事务的行业管理和企业管理。美国的行业管理主要由行业协会进行,如美国进出口商会、汽车工业协会、电子协会、半导体工业协会等。企业管理则主要由商会进行,如各地区商会、各州商会、全国性商会(如美国商会)进行。无论协会和商会,并不管行业或企业计划、业务,而是协调行业利益、代表行业利益向政府和国外交涉。其突出特点是“为企业服务”,而不是审批管理;其优点是减少了许多部门利益和行政掣肘,降低了行政成本,提高了行政效能。

  我国大部制改革理应从提高效能、降低成本的战略高度,彻底打破现行部门利益局限,尽快建立符合互联网、实体经济融合要求的“大部制”管理体制。而我国政府机构多次改革之所以不够成功、不够彻底,根本原因是没有完成“干预型政府”向“服务型政府”的职能转变,因而没有走出行政干预造成的具体事务过多的陷阱,始终在“你管”还是“我管”中原地打转。这个根本性问题不解决,无论实行什么政策,都不会有希望。

  实行大部制体制,就必须下决心动大手术,削减直至撤销原来某些权力过大的政府机构。这种机构权力过于集中,弊端丛生,其权力越来越大,越令人担忧、令人生疑,塌方式腐败更令人警醒,已成为经济社会发展和市场经济最大的也是最后的机构障碍,定将妨碍各个部门向服务职能转型。

  《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》再次强调,要加快形成统一开放、竞争有序的市场体系,建立公平竞争保障机制,打破地域分割和行业垄断。深化市场配置要素改革,促进人才、资金、科研成果等在城乡、企业、高校、科研机构间有序流动。这就要求必须按照《建议》提出的“深化行政管理体制改革,进一步转变政府职能,持续推进简政放权”,为打破属地管理和部门分割体制,不断打出重拳、组合拳。各级政府必须按照中共十八大以来历次会议精神,自我革命,切实以市场驱动取代政府驱动,坚决退出对经济活动的直接干预,经济治理要“松手”,彻底解决好政府越位问题,而社会治理要“上手”,彻底解决好政府缺位问题。要综合治理经济运行行政化,持续清除有形和无形的属地管理体制障碍,防止设置新障碍。而下决心推进这些举措,层层督察务求落地生根,就可减轻长期以来企业背负的数千亿元的隐形负担,剔除体制性成本,提高效能,创新发展,保障稳增长、调结构、保就业、促消费等宏观战略意图更好地实现。这些应是“十三五”时期方方面面寻求新突破的主攻方向。

  (作者为中国社会科学院财经战略研究院研究员)

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