规范政府收入秩序正迎来难得的“时间窗口”

1评论 2015-12-01 01:50:00 来源:中国经济时报 职业操盘手技能养成记

    据国家统计局公布的数据,今年第三季度我国GDP增速为6.9%,是自2010年以来我国经济增长率的新低。与此同时,一系列表示经济繁荣程度的指标,如PPI、PMI、CPI等,基本上全面走低。对此,经济学界在争论了几年后终于形成共识:中国经济增长的长周期已经到来,当前正站在长周期转换的节点上。明言之,未来相当一个时期,中国经济中速增长已成定势。

    与此相适应,今年以来全国财政收入增速快速下降,一季度仅为3.6%,二季度为 6.7%,三季度全国公共财政增长仅为5.6%。相较以往动辄百分之十几、二十几的增长,可谓进入了“冰河期”。财政过紧日子已不可避免。

    但是,经济下行时期,财政作为宏观调控的工具之一,还必须加力增效,进行反周期操作,以为经济复苏夯实基础。积极财政政策的标准操作不外乎三招,一曰增加支出,二曰减少税收,三曰增发债务。今年以来中央财政就已动作频频,如加大加快重大建设项目支出、增加政府投资等。下一步,在适当的时候提高债务率也不是不可能的事情。与此同时,社会上高呼减税的声音正在一浪高过一浪。财政部门必须对此进行正面回应。

    无论是从经济增长理论还是现实需要出发,必须承认,通过减税为企业减轻负担、降低成本以熬过经济下行期的种种艰难,努力存活到下一个繁荣期的到来,其必要性是客观存在的。所以,在操作层面,当前税收就不是“要不要减”,而是“怎样减”的问题。

    收费是当前可减的内容之一

    这主要是因为,我国现行收费的种类极其庞杂,十分具备清理整顿的必要性。一是行政事业性收费。目前经核定允许收取的全国性及中央部门和单位行政事业性收费为211项,但各级政府均有数量不等、名称不同的本级行政事业性收费项目。单看一级政府,也许不多,但若全国加总,数量就十分惊人。二是各类中介组织收费。严格意义上讲,这属于经营性收费,应与政府无关。但实际上,这类中介多顶着或明或暗的“红帽子”,与政府权力行使甚至一些官员之间有着千丝万缕的联系。这类收费主要集中在与各类行政审批有关的查验、评估、报告等方面,是当前收费清理工作的重点和顽疾所在。三是与各类职业资格取得有关的培训与考试考务费、职业技能鉴定考试考务费。人社部清理后发布的清单表明,现在这类收费共有224项,涉及专业技术人员计算机应用能力考试、司法考试、自学考试等方方面面。四是政府负有管理责任的、带有自然垄断性质的经营性收费,近年来饱受诟病的高速公路通行费、停车费、景点门票费、停车费等,多属此类。

    除了类别复杂,收费还面临着三重“管理之痛”。一是与行政权力密切粘连,大体而言,80%以上的权力点后面都附着有收费。二是定价机制不完善、不科学。收费的实质是价格,行政事业性收费就是政府或事业单位提供服务的价格。到底哪些是社会已经通过税收支付了的普遍性服务,哪些是需要另起炉灶专门收取的服务,两者之间的界限很值得重新讨论。三是管理机制陈旧落后,令人动容。在已经进行了十几年的“收支两条线改革”以后,执收单位在收费收入与其分配使用之间,始终存在着某种若明若暗的关联。

    政府性基金是可减的内容之二

    我国政府性基金规模巨大。2014年,我国政府性基金就达到54093.38亿元(含土地出让金),占当年整个财政收入的40%。更引人注目的是,在近年财政收支双双走高、地方政府债务负担沉重的背景下,历年政府性基金均有大额结余,且在现行管理制度下,财政部门不能对其进行统筹安排,十分引人注目。资料显示,2014年纳入政府性基金预算进行管理的各类基金共有45项,类别复杂,性质迥异,令人眼花缭乱。“什么都有,是‘第二预算’。”一位财政厅长如此说。根据我们的研究,这几十项政府性基金大约可分为以下五类:

    一是具有“准税收”性质的政府性基金,包括地方教育附加收入、城市公用事业费附加收入、文化事业建设费、城市基础设施配套费等9项。二是具有“租”性质的政府性基金,包括国有土地使用权出让收入和来自于国有企业的收入,如国有土地使用权出让金收入、中央特别国债经营基金、铁路电力资产变现收入、烟草企业上缴专项收入等10项。三是具有“使用者付费”性质的政府性基金,包括船舶港务费、长江口航道维护收入、无线电频道占用费收入、核电站乏燃料处理处置基金、废弃电器电子产品处理基金等11项。四是具有“价格”性质的收入,即主要通过加到电价、票价等价格中所产生的收入,包括农网还贷资金、铁路建设基金、民航发展基金、国家重大水利工程建设基金等10项。五是其它,如船舶油污损害赔偿基金收入、政府住房基金收入等,共计5 项。同收费一样,政府性基金的管理存在着明显的体制性问题。一是收取的法理依据不足。有研究者称,在现行45项基金中,有明确征收依据的仅有6项。二是收取的标准不清楚,调整机制缺失,甚至发生过有的基金到期后,换个名称继续收取的恶性例子。三是政府性基金使用管理信息透明度不高,可信度存疑。更重要的是,政府性基金的部门化特色十分明显。在公共财政管理已搞了快二十年的情况下,政府性基金仍然沿袭了上世纪80年代的管理方式,执收单位集收、支、用、管于一体,即所谓“列收列支”的方式,各环节之间缺乏必要的制衡,十分落后、十分费解。今年以来,财政部门已加快了对政府性基金的管理改革,将11项基金调入了一般公共预算进行统筹。但余下继续改革的空间,仍然十分巨大。

    社会保障费是可减的内容之三

    目前,我国“五险”的缴费比例,企业为29.8%,个人为11%左右,合计超过个人工资的40%。根据清华大学白重恩教授的测算,中国五项社会保险法定缴费之和相当于工资水平的40%,有的地区甚至达到50%;我国的社保缴费率在全球181个国家中排名第一,约为“金砖四国”其他三国平均水平的2倍,是北欧五国的3倍,是G7国家的2.8倍,是东亚邻国的4.6倍。显然具备下调的空间。刚刚闭幕的十八届五中全会已决定,“十三五”期间要实现全民参保,并适度调低社保缴费率,可谓应时顺势的明智之举。

    还要看到,不论是收费、基金还是社保缴费,虽然均已进入了四本预算,但其部门化的特点并没有因此而完全消失。从某种意义上讲,正是这种政府收入体系“分兵把守”的碎片化格局,导致了财政部门难以发挥统筹资金的作用,是在狭义的税负明明不高,而社会却直喊负担重的主要原因,也是当前经济下行,财政部门应当减税而实际上减税空间极其有限,甚至还要通过某些隐晦的方式增加税收的原因之一。

    总之,我认为,值此经济下行、财政减收之时,全面规范收费、政府性基金管理已出现难得的“时间窗口”。经验证明,在我国,当财政形势一片大好之际,以规范政府收入的要义的改革一般都难以推进。惟有在经济下行、财政减支的巨大压力之下,改革的必要性才凸显出来,改革共识也易于形成。财政部门应当利用好这个契机,一方面砍掉或降低部分收费项目、政府性基金,推动社保降费,另一方面努力将那些一直在体外循环的资金毛细血管收齐归拢,纳入统筹管理。更重要的是,财政部门应当深入推进收费、政府性基金管理的体制机制改革,将现代财政管理的基本规则覆盖上去,在收、支、用、管之间形成合理制衡。如此,短期内可以“减负”来回应社会上的减税呼声,支持企业渡过经济下行的难关,长期内则可规范政府收入秩序,切实加强财政资金管理。千万不要浪费经济下行所带来的规范政府收入秩序的难得时机。

    (作者系国家行政学院经济学部教授)

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