监管体制应主动促进金融业转型创新

2015-09-22 22:45:42 来源:中国经济时报

  中国经济正在步入新常态,新常态下中国金融业既有困难和挑战也有发展的机遇,积极适应、实施创新是实现金融业持续健康发展的动力。当前金融业综合经营步伐不断加快,促进了金融机构整体实力的提高,但也为金融监管体制的创新提出了紧迫课题。

  综合经营正在成为我国金融业发展的新趋势

  从世界范围看,金融业的发展总体上经历了一个由综合到分业、再由分业到综合的过程,推动这种变迁的是金融市场的不断深化和金融业分工的不断推进。

  一般说来,实行分业制还是混合制必须与金融业发展水平、监管水平和法律体系完善程度等相适应,当上述因素处在较低水平时,应当采取分业经营的模式以保证金融体系的安全稳健;上述因素水平较高、较成熟时,应当采取综合经营的模式,保证金融业的充分竞争和金融机构的运行效率。

  当前,按照我国法律的规定实行的是分业经营模式,但是随着投融资体制改革的逐步深入和金融市场的不断完善,分业经营模式已出现了明显松动,银行、证券、保险之间的经营壁垒正在逐步打破。20世纪90年代初以来,国有专业银行纷纷参股证券公司、信托投资公司,从而开始涉足证券、保险、房地产等业务,它们有的与证券、基金、保险、信托等金融机构共同开发新的金融产品,有的组建了金融集团或合资成立了跨领域的经营机构,有的并购外资机构开展综合经营。总的来看,混业经营、综合经营的格局已初步呈现。

  综合经营对金融监管提出的新挑战

  1995年以前中国金融市场虽然已趋于活跃,但整体发展水平较低,一部分金融机构利用混业经营之便开展违规经营,造成了金融混乱,在这种情况下我国被迫采取分业经营的体制,对稳定当时的金融秩序起到了十分重要的作用。20年来,中国金融业发生了翻天覆地的变化,金融规模迅猛扩大,金融业务不断创新,金融业务的领域和深度不断加强,金融竞争更加激烈。从实践看,分业经营的法律框架虽然继续存在,但综合经营业务已经普遍开展,这种新情况、新变化不可避免对现有金融监管体系提出了挑战。

  第一,金融监管的理念已不太适应金融新常态的需要。分业监管模式虽然在一定时期内符合我国金融的发展状况,发挥了积极作用,但随着金融业的快速发展和创新,原有金融监管理念越来越多地暴露出一些问题。比如,以分业模式应对综合经营的现状,必然会产生监管力量不足、效率不高、行业自律力量薄弱等问题,在原有的监管理理念下,有许多监管内容显得过多过细,有的检查虽然很多但效果并不明显,很难调动起被监管机构主动接受监管的积极性。

  第二,金融监管目标与货币政策目标容易混淆。在现有监管模式下,人民银行的主要职责是制定和执行货币政策,但事实上它仍然承担着一部分金融监管的任务,而从组织架构上说,人民银行是政府的一个职能机构,容易受到各方面的行政干预,独立性较差,银监会成立的目的就是要解决这些问题,但从现实情况看,有些问题并未彻底得到解决,金融监管与货币政策这两个不同的目标还在时常发生着混淆。从地方上看,基层监管机构的独立性普遍较差,一方面与地方政府的关系不好协调,另一方面地方财政又对基层监管部门施加压力和影响,导致监管目标的进一步错位。

  第三,监管机构缺乏有效的制衡机制。对监管机构实施有效制衡是健全金融监管的重要措施之一,但目前的情况是,金融监管机构除了上下级之间的行政监督之外没有其他机构对它们进行监督和制约。同时,监管机构的设置往往是“倒金字塔”式,难免形成“头重脚轻”的局面,基层监管力量普遍薄弱,难以应对上级安排的监管工作。

  第四,现行许多金融法规与国际惯例相悖,无法适应金融开放的新形势。按照我国金融业对外开放的承诺,外资金融机构已充分实现国民待遇,在取消市场准入中的非审慎性限制措施后,外国金融机构未来在我国将得到快速发展,国际金融业普遍实行了混业经营的制度和法规,如果我国金融监管的法律体系还是以严格分业作为基础,外资金融机构就有可能利用我国法律制度的漏洞开展投机业务,不仅使我国金融机构面临不公平竞争,而且将引发我国金融业的混乱。

  创新金融监管模式的思路和具体措施

  金融业战略转型能否成功,不仅取决于金融机构自身的创新,也与金融监管创新息息相关,在经济新常态下金融监管创新的意义重大,应立足于全局和长远,借鉴发达国家金融制度变革的经验,结合中国金融发展的实际,及时调整传统的监管框架和监管政策,主动促进金融业的转型发展。

  (一)改进金融监管思路,实行综合性监管

  综合经营需要综合性监管,具体地说就是把功能性监管与机构性监管、业务性监管结合起来,实现监管模块化与系统功能性的统一。

  我国现行的金融监管模式是以被监管金融机构的性质来划分的,实行的是机构监管为主的模式,这种模式适用于严格的分业经营,当不同金融机构的业务发生混合和交叉时,这种模式就显得不太适应,对于那些涉及多个领域的交叉业务,目前只能通过不同监管机构之间的协调来完成,既低效又增加了监管成本。实现功能性监管和机构性监管的统一,既能考虑到不同种类金融机构的业务特点,又能在总的监管框架下有效协调起金融机构综合性业务的开展,在防范金融风险的前提下支持金融创新的开展。

  机构性监管除了与功能性监管相统一外,还应与业务性监管相统一,在业务经营综合化的条件下这一点也十分重要。在现有金融监管体制下,货币市场由人民银行负责市场准入和监管,存贷款市场由银监会负责监管,股票市场由证监会负责监管,保险市场由保监会负责监管,尚未建立起统一的金融监管格局,既不利于疏导货币市场与资本市场之间的联系,也不利于降低金融市场监管的协调成本和防范风险,建立统一的监管机构后,这些问题才能得到解决。

  新的统一的监管机构应当以功能性监管为主线,以机构监管、业务监管为补充,内部设置上分为不同的功能模块,包括金融机构监管、金融市场监管、风险管理、消费者权益保护、综合支持等,根据每个模块的特点赋予其不同的监管责任和分工,提高金融监管的专业化水平,进一步降低系统内的协调成本,提高风险防范能力。

  (二)完善金融监管制度,建立统一监管的制度体系

  按照《立法法》的有关规定,银行管理规章的内容不得与行政法规与法律相冲突,行政法规的内容不得与法律相冲突。我国现行的金融监管法律体系主要由《中国人民银行法》、《商业银行法》以及国务院制定的关于金融监管的行政法规、人民银行发布的银行管理规章组成,国务院各部委、人民银行都有权制定关于金融监管的规范性文件,他们如果只从本部门利益出发去制定维护本部门利益的规范性文件,并且相互之间缺乏沟通与协调,那么法律法规与规章之间在内容上就不可避免地会存在诸多矛盾和抵触,这种情况已经存在,使适用机关在实践中感到无所适从。另外,非银行金融机构发展速度很快,由于法律法规建设跟不上,所蕴藏的风险越来越大,如果得不到及时解决,势必产生严重的问题。

  要解决上述问题,必须对现有金融法律体系进行一次彻底改造。但是,现有金融法律法规体系建立的时间比较短,不宜“推倒重来”,可按照“先分散再集中”的办法有计划地分步进行完善:

  第一,在分业经营格局下继续用好现有的法律和政策,同时着手全面清理现有涉及分业经营、分业监管的有关法律、法规,确定监管制度调整与改革的时间表。

  第二,根据综合经营的实际进程,应健全和完善原有法律、法规,废除一些不适用、过时的法律制度,尽快修订现有银行、证券、保险监管法规的不适宜条款,制定《金融监督管理法》等法规,增强金融法规的适应性、可行性和可操作性,提高金融执法的专业化和效率,为我国金融业的综合化发展和有效金融监管创造必要的法律环境。

  第三,根据综合经营进程的需要,适时对原先的法律框架作彻底改革,制定并颁布符合综合经营取向的法律、法规,并预留政策调整空间,逐步形成与综合经营推进程度相适应的较为完善、完整、科学的金融法律框架和监管制度体系。

  (三)改进金融监管体制,建立统一监管的组织体系

  在监管制度、监管法律逐步完善的基础上,应尽快建立一个适应综合经营要求的金融监管体系,组建统一的综合监管机构。具体来说就是合并银监会、证监会、保监会,成立隶属于国务院的中国金融监管委员会,全面负责金融业的监管工作,逐步形成具有中国特色又与国际接轨的金融监管体制。

  建立统一的金融监管体制是对银行业、证券业、保险业监管资源进行优化重组,不是简单合并,所以要以精简机构、提高效率为原则,通过优化组织结构建立一支高效、精干的金融监管队伍,实现金融监管政策的统一制定和执行,既防止出现决策与执行“两张皮”或分业监管体制下“各自为政”的弊端,又要从根本上消除多层次监管、重复监管、机构性监管所产生的问题,增强我国金融业的整体竞争实力,防止发生金融风险和金融危机。

  中国金融监督管理委员会可以参照国外金融监管机构设立的经验,下设综合局、银行局、证券局、保险局、信托局、审计局、统计信息局、政策研究局、法律局、国际局等机构,在内部部门分工上按照功能监管、管监分离的原则建立高效的金融监管组织架构,全面负责银行业、证券业、保险业、信托业等所有金融机构监管政策的制定和执行,克服过去“三套马车”并驾齐驱、又“三足鼎立”各自为政的局面。

  (四)加强统一的金融信息系统建设,防范系统性风险

  在一部分人看来,实行综合经营好处很多,但最大的问题在于风险将加大。在控制和化解综合经营中产生的风险方面,一个重要的措施就是加强统一的金融信息系统建设,增强信息透明度。

  在亚洲金融危机中,韩国、日本等国家的一个重要教训就是信息披露还不够真实、充分,金融运行缺乏应有的透明度。金融信息披露是一个关系到金融系统安全与稳定的重大问题,是近年来国际金融监管领域的工作重点之一。目前我国金融监管信息系统尚处于一种分割、低效、失真的状态,没有统一的金融监管信息系统,出现各个监管部门根据各自需要,分别向监管对象直接提取数据,不可避免地出现多次提取和重复提取的问题。

  如果实行统一监管,正好可以借机对分散的金融监管信息系统进行彻底整合,建立统一的信息系统,增加金融信息的透明度,可以更好地评价金融业发展的状况和质量,有助于金融业的决策,同时可以对金融风险进行预警,防范系统性金融风险的出现。

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