确保深化国企改革于法有据

2015-09-15 03:21:16 来源:上海证券报 作者:顾功耘

  要保证新一轮国有企业改革有法可依并顺利进行,必须在《指导意见》的指引下,尽快对现有相关法律法规进行清理,该立的就立,该修改的修改,该废止的废止,该进行解释的要进行解释。立改废释的工作量大,任务很重,立法机关以及相关部门应立即行动起来。

  对国有企业进行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责和分类考核,必须有一个前提就是分类立法。既有的法律并没有按照商业类和公益类分别制定规则,凭什么就可以分类进行监管和考核呢?我国有必要对现有企业立法重新梳理,厘清思路,重构能够适应现代经济发展的新的企业法律制度体系。

  《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称“指导意见”)全文共有8大部分30个主题。8大部分标题除了“总体要求”,其余7个部分标题均是针对国有企业存在的矛盾和问题提炼而来,突出体现了各项改革措施针对性相当强的特点。30个主题,观点鲜明,亮点众多,充分体现了整体谋划、大胆探索和勇于改革的精神。限于篇幅,以下我将重点解读《指导意见》的几项主要政策内容,并对国有企业法律制度的完善谈一些个人想法。

  应加强相关法律法规的立改废释

  尽管“加强国有企业相关法律法规的立改废释工作,确保重大改革于法有据”的阐述在《指导意见》的最后一部分才出现,但丝毫不影响这个问题在深化国有企业改革工作中的重要定位。我个人看法,在有了国有企业改革的政治决策以后,解决法律依据便成为最突出的首要问题。

  国有企业的第一轮改革(1978年年底十一届三中全会至2013年底十八届三中全会)大约经历了35年时间。在这一轮改革过程中,我们所选择的路径是先改革后立法。缘由是我们国家没有法治的传统,更没有用法律规范国有企业的传统,国际上也没有这方面的直接经验可资借鉴,摸着石头过河,一切都是干起来再说。由于当时缺乏经验,我们在立法问题上遵循的是“宜粗不宜细”、“需要一个制定一个”等指导思想,不可能有系统性的考虑和设计。如今看来,这些法律法规规章在实践中确实发挥了一定作用,但是我们也不能不看到,正如国有企业的实践很不成熟一样,我们的法律法规规章也是相当不成熟。国有企业改革和监管今天所面临的问题,如市场主体地位尚未真正确立、现代企业制度还不健全、国有资产监管体制还不完善、国有资本运行效率还不高,国有资产流失问题突出等,依照现有法律法规还不能得到有效控制和解决,有的情况下这些法律法规还可能成为我们今天改革的障碍。《全民所有制工业企业法(试行)》还保留了许多计划经济管制的色彩,它所确立的企业管理体制和内部治理机制与《公司法》的规定还存在着明显的矛盾和冲突。即使是2008年年底颁布2009年开始实施的《企业国有资产法》,将国有资产监管机构单纯地定位为出资者,也存在着无法避免的缺陷。

  新一轮改革实践的背景与条件已经完全不同于第一轮改革,我国的经济发展已转为新常态,我国的法律体系也已经宣布基本建成,国有企业改革不能走先改革后立法的老路了,而要走先立法后改革的新路。《指导意见》仅仅为国有企业深化改革提供了政策支撑,如果没有相应的法律法规支持,遇到“红灯”照样闯,遇到“黄灯”绕着走,必然会遭遇到各种阻力和尴尬。我们辛辛苦苦努力建立起来的法律秩序就会遭到破坏,人们就再也不会相信法律法规还有什么权威。政策很重要,可以为我们指明方向,可以作为执行依据,但是政策最大的问题是不具有稳定性和强制执行力。要保证新一轮国有企业改革有法可依并顺利进行,必须在《指导意见》的指引下,尽快对现有相关法律法规进行清理,该立的就立,该修改的修改,该废止的废止,该进行解释的要进行解释。立改废释的工作量大,任务很重,立法机关以及相关部门应立即行动起来。

  科学分类,正确定位,有序推进国企改革

  分类推进国有企业改革,是新一轮改革的逻辑起点。过去的国有企业被赋予了太多的功能,它不仅有经济的功能,还有政治的和社会的广泛功能。第一轮改革之所以遗留太多的问题,而且时常纠结于营利与公益之间进退维谷,就是因为没有对国有企业进行科学的分类,进而采取不同的改革策略和措施。以功能定位区分类型的问题提出以后,近几年各地区都积极进行了探索。在地方出台的改革文件中,上海实践最早提出三分法:竞争类国企、功能类国企与公共服务类国企。这次公布的《指导意见》吸收了地方经验,尤其是上海的实践经验,将国有企业区分为两大类:一类是商业类;一类是公益类。尽管这种分类没有遵循统一的标准,也不够准确,但优点是简单明了。

  分类本身不是目的,分类的目的是从区分不同功能定位中选择不同的国有企业改革策略和方法、不同的国有资产监督管理方式和手段,进而提高企业的绩效、最终达成营利目标或是公益目标。对国有企业进行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责和分类考核,必须有一个前提就是分类立法。既有的法律并没有按照商业类和公益类分别制定规则,凭什么就可以分类进行监管和考核呢?根据我们的研究,有关商人即商事主体的立法,世界各国基本上都是与从事公共服务的公法人机构(有的称为“公共企业”)立法分开的。商事主体提供私人产品,主要是公司法调整的;而公共企业提供公共产品,主要是由公共企业法或其他有关专门法(如邮政法、铁路法等)调整的。我国有必要对现有企业立法重新梳理,厘清思路,重构能够适应现代经济发展的新的企业法律制度体系。

  发展混合所有制经济,提高国资配置效率

  《指导意见》再次提出各种所有制资本取长补短,相互促进和共同提高。发展混合所有制最直接的目的就是要提高资源配置的效率。国有资本要提高配置效率,其他非国有资本也是要提高配置效率。如果说国有资本追求的效率不单是经济效益(还有社会效益、政治效益)的话,那么其他非国有资本主要追求的就是经济效益(营利)。我们必须看到并尊重这一事实。

  非国有资本最大的长处就是充分尊重市场运行的规律,建立合理的公司运作机制,充分尊重和调动人的主观能动性和积极性。提高国有资本配置效率,不能听官员不听市场,不能见物不见人。《指导意见》鼓励非国有资本参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理,同时还明确指出,实行同股同权,切实维护各类股东的合法权益。这是非常正确的抉择。

  《指导意见》明确向非国有资本适度开放自然垄断和公用事业领域,提出开展多类型政府和社会资本合作试点,逐步推广政府和社会资本合作模式。目前这项工作已经由财政部以及国家发改委等多部门积极展开,先后出台了一系列行政性规章,中央与各地方政府已经发布了数以万亿计的PPP项目。但是,可见的成效有限。《指导意见》在第8部分提出要完善公共服务体系,推进政府购买服务,加快建立稳定可靠、补偿合理、公开透明的企业公共服务支出补偿机制。从国际经验分析,PPP项目合作成功的国家,都有相关的法律规定进行规范,并有公正的仲裁和司法保护机制。在我国真想做好PPP,除了转变观念外,要将相关的立法与司法保障尽快提上议事日程。

  (作者系华东政法大学副校长)

关键词阅读:指导意见 国有资产监管体制 改革策略 国企改革 改革实践

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