谨防地方债走进影子银行市场化

2015-09-15 03:19:00 来源:上海证券报 作者:郁慕湛

  根据全国人大常委会表决通过《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》,地方政府三类债务共达24万亿,超过全国经济总量的三分之一。在过去一年半间,地方政府债务增加4.5万亿,今年地方债置换额度达到3.2万亿,让人吃惊。更想不到的是,地方政府融资平台重新得到有条件的认可。这再清楚不过地凸显了当前地方债的窘况。

  随着房地产市场的放缓,作为贷款主要发放者的国有银行陷入了困境。地方债已成了我国经济最严重的潜在风险之一。最近中央政治局会议提到的“注意防范和化解各类风险”,应是把地方债风险纳入高度关注范围之内的表述。过去,我国禁止地方政府发债,也不允许地方列赤字。后来,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券的方式筹措资金了。这是对地方债事后的一种市场化改革的追认和规范。不过,在具体实施过程中,地方债务置换方案更像是上世纪90年代政府对国有银行的救助举措。当时中央政府向国有银行注入了数十亿美元,并将坏账从银行系统剥离。这些坏账最终只有五分之一左右被追回。

  然而由中央政府在一定范围和一定程度上救助地方债,也已是顺理成章之事。且不说在财政上,地方政府长期来并没有多大的独立权力,目前地方土地财政能力还在缩小,而全局性基本建设正在大规模展开。中央政府一定的救助,非但能解决地方政府的财政困境,并且能增强地方政府举债的能力,更重要的是为地方债市场化打下了一定的基础。所以,即使这一次是中央政府对地方债的救助,还是以建设地方债市场的方式实现的。

  市场完全清楚地方政府现在的实际财政能力。所以,今年地方债发行并不顺利。从5月正式启动以来,经历了江苏延期发债、辽宁意外流标之后,以完全市场化之路发行的地方债都基本以失败或流标结束,最终经过各方干预以行政手段发行。

  地方债发行不顺,地方政府融资平台LGFV发行的债券反而行俏。这是因为,对投资者来说,一方面LGFV收益率更高,另一方面它也享有政府的隐性担保,更重要的是它用于特定项目往往有更大的透明性,容易让社会资本看到其投资回报。LGFV影子银行一直比较复杂,某些以地方政府为背景的融资平台,通过各种办法募集资金,包括通过子公司滚动发行“理财产品”吸纳投资,甚至通过私人渠道在香港等地募资,资金成本一度高达20%左右。有许多地方“高利短融”的融资平台是不透明、灰暗的,包括一些高利贷或违规发行的理财产品、私募债还有信托产品等,不少类似于庞氏结构,持续滚动高息发行。所以,地方政府融资平台LGFV一直被中央政府重点防范。

  可是,计划总不如变化快。在公布今年地方债置换额度和新增额度的时候,财政部长楼继伟明确表态,“下一步还将支持地方政府融资平台公司转型改造。根据融资平台公司项目或业务的性质,政府给予必要的支持,推动市场化转型改制,剥离政府融资职能,不得再新增政府债务。妥善解决融资平台公司在建项目后续融资问题,规范增量融资行为。”而据业内人士透露,LGFV在不久前重被放宽条件准许发行了。

  无疑,政策大变化的背后,还是为了地方筹资更加市场化。

  中央政府大力推进本轮大规模基建投资,更多希望是以PPP方式,对地方投资建设也是如此。中央政府之所以今年批准偌大额度的地方债发行,显然是希望地方政府资金作为政府引导资金而实现PPP模式。这样,既缓解了地方政府多年积累的债务,也解决了民间企业怀抱巨资无处可投的难题。

  当然,LGFV影子银行的种种弊端、风险依然存在,比较起地方政府债,好像更容易达成PPP模式,但其可能造成的腐败以及形成的系统性金融风险的概率更高。如何能把社会资本从LGFV引导到公开的地方政府债上来?以行政手段向国有银行摊派地方债,只是把地方债风险放在国有金融系统里原式原样的流转打滚,没有消除。因此,促使地方债的用途和项目以及地方政府的财政能力更加公开透明,才有可能筹措到足够资金。而要从根本上化解地方债风险,最根本的还在于改革目前的税收分配制度,增强地方政府的税收收入。

  (作者系资深市场评论人)

关键词阅读:地方债务 市场化转型 地方政府发债 地方政府债券 市场化改革

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