从信息走向信用:监管创新的方向

2015-06-09 02:29:01 来源:第一财经日报 作者:胡颖廉

  监管的本质是纠正市场失灵。市场失灵的成因有许多,如信息不对称、外部性、垄断等。由于许多商品只有在体验和使用后才能表现出质量水平,消费者往往因为不掌握真实信息而遭受损失。食品、药品是典型的体验商品,因此信息不对称成为其市场失灵的主要原因。从这个意义上说,监管有效性主要体现在能否克服信息不对称、有效获取市场主体信息和信用,并使其成为监管链条的源头活水。

  过去,政府习惯用发证、检查、罚款等传统方式来监管市场。近段时期以来,国家食药监总局接连在官网上公布食品监督抽检等信息,并以公开透明的方式开展银杏叶制品等药品专项治理,获得社会好评。国家食药监总局局长毕井泉更是明确表示“监管工作最重要的手段是信息公开”,那么如何理解和把握这一新动向呢?

  信息公开主要有三方面作用,首先是倒逼企业提高质量管理水平,这相当于准“黑名单”制度,能让生产经营者时刻处于全社会监督之下。其次是保障消费者的知情权和选择权,从而更好地行使“用脚投票”权,让优胜劣汰的市场机制成为食品药品安全水平的决定因素。最后是增强发现问题和处置问题的能力,提高监管的严密性和靶向性。

  数据和信息公示、信用监管是相互关联的逻辑链条。作为“点”的信息:如实记录企业资质、产品质量等情况;作为“线”的信用:各类原子化分布的信息组合到一起,便形成企业信用;作为“面”的信任:体现为政府、市场和社会对企业的评价;作为“体”的信心:各种评信和用信整合到一起,决定了整个市场的健康程度。

  然而,当前信息公开存在三大挑战。一是制度设计不足。信息只有互联互通才能达到高效率,理想的状况是“全国一张网”。然而目前监管部门的信息公开工作散落在法规、稽查、办公室等内设机构,尚未形成上下统一和对接的工作体系。碎片化和多层级的体制导致监管政策在机构间传递时效率不断衰减,各地做法五花八门。一个值得关注的现象是,《食品药品行政处罚案件信息公开实施细则(试行)》发布已有近一年,有媒体统计了全国31个省会城市2014年食品药品行政处罚案件信息公开情况,发现绝大部分都没有主动公开,或至多选择性公开部分案件信息。更为严重的是,在个别监管人员看来,信息是部门的私有资产,甚至试图依靠“信息孤岛”来维持机构合法性,而不是用提供信用服务来赢得地位和认同。

  二是公开意愿不强。根据《政府信息公开条例》,食品药品安全等监督执法信息“以公开为原则,不公开为例外”。然而现实不容乐观。地方不愿意公开信息的原因很复杂,主要包括如下:第一,地方政府出于保护本地产业的动机,降低监管严厉程度,有的甚至搞“企业宁静日”来袒护企业;第二,监管部门监督执法规范化水平低,自由裁量权过大,导致同类案件处罚结果存在差异,信息一旦公开,可能带来行政复议甚至诉讼的风险;第三,一些基层监管机构的技术能力无法支撑信息公开。

  三是信息质量不高。在市场经济发育不成熟的阶段,低端市场的广泛存在导致企业更加注重成本优势而非质量声誉,因此出现了商品价格信息过剩但质量安全信息不足的现象。长期以来,监管部门将着力点放在市场准入上,资质审批、产品抽检成为披露企业信息的主要方式。然而这些方式具有一次性和节点式的特征,并没有嵌入到动态生产经营过程的控制中。数据本身也仅仅停留在可视化阶段,很少经过深入分析形成有价值的信息。事实上通过一次许可审查并不能保证持续满足许可条件,一次检验合格也无法保证批批检验合格。无怪乎近年发生的重大食品药品事件,涉事者都是通过审批的企业。理想的制度设计是让信息“动”起来,让动态的食品药品安全信息和监管信息与消费者互动。正如新《食品安全法》第一百一十三条规定,县级以上人民政府食品药品监督管理部门应当建立食品生产经营者食品安全信用档案,依法向社会公布并实时更新。

  征信、评信、用信是信息公开和信用监管三大步骤。这其中信息归集是基础,社会评价是保障,应用范围是关键,以顺次解决“有信息可用”、“有人用信息”、“信息有用”三个问题。

  征信也就是信息归集,其核心是“全”。要建立强有力的协调机制,从高位统筹推进,记录并公布企业许可备案、日常监督检查结果、违法行为查处、整改情况等信息。并用制度形式实现信息互通共享。

  评信是要实现社会评价,关键是“准”。作为新事物,信息公开在全社会的知晓度还不高。因此有必要扩大宣传和加大引导,在全社会形成“守信创造财富,失信失去财富”的氛围。

  用信要解决应用范围和结果,重点是“实”。失信惩戒要体现市场的决定性作用,实现“一处恶意违法,处处征信受限”。政府要做好随机抽查、“黑名单”等工作,在多方面约束失信主体。与此同时,监管部门可建立向特定利益相关者推送信息机制,让信用信息精准有效地发挥作用。

  更为重要的是,要以质量信息供给为着力点来进行制度设计,建立国家食品安全大数据平台,挖掘风险监测、投诉举报、日常监管、执法稽查、互联网舆情等大数据背后的隐形问题。

关键词阅读:信息质量 信息孤岛 监管机构 信用档案 毕井泉

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