疏解首都功能,北京可从东京借鉴些什么

2015-03-05 04:47:56 来源:上海证券报 作者:李宇嘉

  东京在城市化和城市圈发展过程中的经历,与北京极其相似。由于东京优势太突出,日本疏解首都功能失败了,但东京都市圈内部空间得到了充分利用和优化。在“城市化-郊区化-逆城市化-再城市化”的国际城市化一般路径下,人口和产业转移出去后,腾挪出来的空间得到集约利用。

  李宇嘉

  当资源在大城市集聚达到膨胀的时候,集聚带来的效率改善、分工细化的边际效应便开始逆转,城市化从单个城市规模膨胀(“点”的城市化)转向以城市功能调整、资源向外转移、区域间分工合作为特征的城市圈模式(“面”的城市化)。从国际范围(特别是东亚)来看,在城市化低速增长的中后期,东京、首尔、纽约、伦敦等国际大城市都经历了这一城市化模式的转变。未来,我国城市化率将从过去10多年的高速增长(年均1.6个百分点)进入中高速增长(年均在1个百分点之内),长三角、珠三角、京津冀等过度城市化的区域也开始转变进入城市化模式,京津冀一体化、首都功能疏解就是这种转变的开始。

  2013年以来,京津冀一体化和首都“瘦身”全面提速,预计在今年全国两会上会有眉目。事实上,过去几年,为缓解城市压力,很多地方要员“大手一挥”,通过新城规划和建设,在交通、产业、环境等方面,在区域合作的城市化上已有不少大手笔,但很多费力不讨好,不仅既有的城市压力没有缓解,而且很多新城成了“空城”、“睡城”,产业也没有发展起来,造成巨大的资源浪费。

  新城建设和功能疏导是个长期的、试错过程。结合国外城市化的经验,无论产业协同,交通连接,或是新城建设,城市功能疏解和调整,失败的案例不少,但凡成功的,无不遵从市场化规律,经历不断纠错和调整。京津冀一体化和疏导首都功能,不仅要吸取过去城市化过程中失败的教训,而且要避免过去政府惯性地主导所谓功能调整、新城建设、产业和交通规划等。京津冀一体化和疏解首都功能还涉及三地之间“分灶吃饭”财政体制制约、“谁出补贴、谁承担损失”、地方政府“一亩三分地”、首都优势对于资源天然的吸附优势等等体制性问题。这些问题得不到解决,喊了近20年的京津冀一体化难逃“雷声大、雨点小”的宿命。

  东京在城市化和城市圈发展过程中的经历,与北京极其相似。上世纪60年代,东京、大阪、名古屋三大都市圈的提出,旨在疏解东京功能综合、单极化发展的局面。为此,日本当局实施了六次国土整治规划,主要目的类似于北京限制和疏解人口,但在人口负增长的今天,人口又开始回流东京。到2010年,东京都市圈人口由上世纪70年代中期的2704万增至3561万,净增800多万。去年,东京都市圈净流入人口接近11万,比上年增长1.2万,连续19年增加,而东京市区则集中了流入人口的70%,且主要是15至29岁的年轻人。

  日本第二大建筑设计与城市规划机构——日本设计株式会社执行董事冈田荣二说,由于东京优势太突出,日本疏解首都功能失败了,东京单极化发展已成事实。因此,北京首都优势(特别是就业机会、公共服务)对于资源天然吸附的能力短期难改,京津冀三地间财税、投资体制制约短期内也难改,再加上各级政府对产业交通和功能调整规划的惯性主导,实现京津冀一体化和疏解首都功能的宏伟蓝图存在的困难不小,对此应有足够的估计。

  尽管东京资源吸附能力很强,但东京都市圈内部空间得到了充分利用和优化。在“城市化-郊区化-逆城市化-再城市化”的国际城市化一般路径下,人口和产业转移出去后,通过发展现代服务业、提高容积率,腾挪出来的空间会得到集约利用(即“城市再生”),典型的如东京站从原来的交通枢纽改造为最大的商业中心,既疏导了人口和交通,又最大限度地利用了土地。通过城市再生,增加的高密度、高容积率写字楼在东京到处都是。目前,东京圈核心区、近郊区、远郊区分别占都市圈面积的0.46%、11.5%和88%,分别集中了圈内25%、44%和31%的人口,也就是说,圈内人口主要集中在近郊和远郊。

  相比之下,占北京市辖区面积不到4%的五环内集中了一半的人口(1000多万)、占辖区面积20%的六环内集中了70%的人口。接近80%的六环外广大区域,仅集中了30%的人口。因此,首都优势在短期内难以改变的情况下,当务之急是把北京辖区现有的存量土地资源利用好,日本的做法是在距离中心城区30公里附近的区域内建新城。在20世纪50至70年代高速城镇化时期,沿着城际和轻轨向边缘线状,日本开发建设的面积超过1000公顷的新城达13座之多。但是,北京现在还没有形成有影响力、有规模的新城,通州新城的规划及与燕郊的分工,以及城际铁路“平谷线”上报发改委算是起步。

  在新城建设和首都功能疏解的过程中,公共配套须先行。包括重点城市在内,我国各地有那么多“空城”或空置率较高,或称为低收入人群聚集区,配套不足是主要原因。东京圈内新城建设在这方面做得很好,如东京西南方向的港北新城,其公共用地占比31%、公共服务设施及教育设施用地占比9%、住宅用地占比20%。目前,港北新城就有小学15所、初高中8所、大学3所、大规模商业设施7处。新城交通也十分便利,拥有2条地铁、11条市区公路、12条过境公路。

  事实证明,加大城市现有空间管理和实现城市交通无缝对接,是缩短通勤时间、降低通勤成本,吸引居民到新城居住和生活的重要一环。在东京23个组团和卫星城,不仅市中心、副中心或新市中心之间通过城际和轻轨实现高效率连接,确保从任何一个卫星城到市中心通勤时间在1小时之内,而且不同交通工具接驳、综合交通枢纽的使用、交通与办公最大限度的对接效率非常高,这就使得公共交通成为优选。

  (作者系深圳市房地产研究中心高级研究员)

关键词阅读:首都功能 疏解 再城市化 功能调整 东京

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