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建立动态调整的梯度住房保障体系

2014-10-22 00:30:00 来源: 中国证券报

  住房保障是国家针对城镇中低收入住房困难家庭居住问题,实施保障的一项系统公共服务工程。《“十二五”规划纲要》确定,2011-2015年,全国将建设保障性住房、棚户区改造住房3600万套,确保20%的城镇中低收入住房困难家庭实现住有所居的目标。大规模实施保障性安居工程,是加快转变经济发展方式的具体实践,具有重大的现实意义和深远的历史影响,同时,促进实现住有所居目标也起到了促发展、惠民生、转方式、调结构、稳房价的作用。虽然为加强和规范保障性住房管理,各级政府出台了不少相关政策,但作为一个复杂和庞大的系统性工程,相关制度、管理体制和运行机制等需健全和完善。

  住房保障制度待完善

  第一,保障范围较小。当前有资格获得城镇住房保障的居民仅为当地户籍居民,人口仅占城市总人口的6%,大量需要直接保障和政府支持的中低收入和新就业人口,以及大量农民工和外来人口被排除在保障范围之外。

  第二,保障对象不清楚。许多城市缺乏有关当地住房、收入、人口总体状况,以及城镇居民家庭状况的准确信息,没有形成相对科学的住房保障发展计划,也无法对城镇家庭进行分类,并确定哪些家庭应该享受什么类型的住房保障。

  第三,保障形式较混乱。目前各地住房保障包括限价房、经济适用房、拆迁安置房、棚户区改造房以及公租房、廉租房等。同时,以售为主的保障形式,面临许多挑战。例如,住房的工资性货币化分配增长无法适应房价上涨,而公积金制度覆盖面有限,制度不合理,财政补贴和税收优惠不够稳定有力。

  第四,保障标准不具体。目前国家尚未制定差别化保障房原则性标准,各城市也没有在经济适用房、限价房、公租房、廉租房的建筑面积、区位环境、配套设施和租售定价等方面给出具体的差别化标准。

  第五,运行机制不健全。各地区城市没有对住房保障制度建立可持续的投资融资机制,也没有形成相对科学的开发、建设、管理和运营机制。

  第六,分配机制不健全。没有建立科学、合理、透明和严密的准入机制,以及公平获取保障房的轮候制度,也没有建立随着保障家庭状况变化退出保障体系,或者在不同保障层面上转换的机制。

  第七,管理体制不完善。责任主体不够明确,制衡机制不够健全。谁来规划、建设、管理、分配、消费保障性住房缺乏法律依据;怎样建设、管理、分配、消费保障性住房缺乏法律规范;谁来监督制衡、怎样监督制衡没有制度规范。

  改革的目标与原则

  在笔者看来,要确保保障性安居工程顺利推进和持续运转,应该尽快建立和完善一整套与国家经济制度、住房制度及其住房保障制度相衔接的系统、科学、严密的制度、体制和机制体系,确定住房改革的目标与原则。

  从改革目标看,应建立对住房困难家庭的政府梯度保障体制,建立以公租房为主体的多层次住房保障体系;实行实物分配和货币分配并举的分配制度;建立政府领导、出资人监管、非盈利机构执行、企业社会服务的保障房管理体制;建立政府负责、市场参与的持续运行的机制;建立依法监督的四方监管机制。

  从基本原则看,首先,应明确政府主导,市场参与。政府对住房困难家庭提供程度不同甚至“兜底”的保障,充分利用市场资源参与住房保障;其次,应大政统一,因地制宜。基本制度、基本政策全国统一,具体标准、具体政策因地制宜。

  从保障目标看,第一,保障比例:基本保障,均衡协调。对住房在基本住房条件以下的住房困难家庭提供住房保障,保障家庭占全部家庭的比例为20%左右,与总体经济社会发展目标以及其他专项规划目标相匹配。第二,住房标准:面积不大,功能齐全。对住房保障对象提供面积不大、功能齐全、质量可靠的基本住房保障,人均20平方米左右,户均60平方米左右,确保保障家庭实现“住有所居”。第三,空间布局:集散结合,以散为主。在保障房的空间布局上,一部分保障房集中在一个区域内,一部分保障房散布在不同的居住区内,那些保障房的集中区又散布在城市的不同层级居住区内。第四,配套设施:总量匹配,空间匹配。保障房的交通、通讯、市政等基础设施配套不仅考虑总量匹配,同时考虑空间匹配,从而保证保障对象能够实现畅通和便捷。第五,社会服务:功能齐全,均等服务。在教育、医疗、商业服务、治安、计划生育、社区服务、社会管理等方面,集中的保障房小区应像商品房小区一样,社会服务功能齐全;分散的保障房家庭则平等地享受小区内其他居民均等的社会服务。

  梯度保障 动态调整

  要公平而有差异地提供住房保障,需要将保障对象进行分类,然后实行不同形式和程度的保障,并进行动态调整。

  实行两类保障对象的制度,限定中等以下收入、住房困难的家庭为保障对象。根据三个主要标准,即家庭负担(人均收入)、家庭资产(包括住房)、工作年限(包括外地人口),将保障家庭分为两类:第一类是指失业、无固定职业或工作不稳定、老弱病残孤、低收入以下或无收入的家庭;第二类应包括工作稳定、工作年限较长、收入低下、有一定资产的家庭,以及工作稳定、工作年限较短、收入中下、没有资产的工薪阶层、个体户、外来移民家庭。

  对不同类型的保障对象,应实行不同保障程度的制度。对本地户籍低收入住房困难家庭,根据廉居标准,实施完全保障;对工作稳定、收入中下、没有资产的家庭,主要是工薪阶层、工作年限较短者以及部分个体户和新移民,对工作稳定、收入较低、有一定资产的家庭,主要是工薪阶层和工作年限较长者,根据安居住房标准,提供部分保障。

  同时,应实行两类产权结构的住房保障制度。第一,公有产权和法人产权住房主要包括公租房、廉租房等出租形式取得的保障性租房;第二,公私共有产权住房,包括已经建立的经济适用房、棚户区改造房等购买形式取得的保障性住房。

  对于保障对象也应实行动态调整。第一,对保障对象进行定期的人口、收入、资产和住房状况及其变化的审核,根据新状况,对照住房保障标准,对其住房保障进行调整;第二,根据经济社会发展变化的情况,定期对国家和城市的住房保障比例、标准和保障形式进行调整。

  以租为主 封闭运行

  要确保住房保障公平、有效,同时防止滋生腐败,国有资产流失,住房保障体系应该“以租为主,封闭运行”。

  在供应结构方面,应租售并举,以租为主。住房保障的体系分成租房保障体系和售房保障体系,未来租房体系应该成为主体,应该达到整体的60%以上。

  在保障标准方面,应实现租售统一。从廉居标准看,保障面积应为人均15平方米左右,三口之家限定在50平方米范围左右,不超过60平方米。安居标准方面,保障面积应为人均25平方米左右,三口之家平均70平方米,不超过90平方米。

  在租赁体系方面,应公廉并轨,建购储定。“公廉并轨”即将公租房与廉租房合为一体,统称为公租房。“建购储定”是指公租房供应体系,主要由四类构成:建设新的公租房,收购旧房作为公租房,政府向社会收储商品房作为公租房,认定保障家庭租赁商品房为公租房。

  在出售体系方面,应做到政策不同,产权有别。可作为销售的保障房应包括:政府支持建设的拆迁安置、棚户区改造、限价房、合作建房:完全个人产权商品房;政府投资建设或购买的经济适用房、先租后买保障房:共有产权或有限个人产权的政策房。对于不同类型的保障房,其产权和适用的销售政策应该有所差别。

  在住房使用方面,应封闭运行,过滤使用。随着保障对象条件发生变化,保障对象在获得其他级别的保障或退出保障体系时,必须将租赁或者购买保障房尤其是政府所有和共有的保障房,退给政府住房保障部门,或转给符合保障标准的家庭,不得将其作为商品房自由交易和转让。

(责任编辑:王爽)

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