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化解乡镇债不能债滚债

2014-08-21 11:27:29 来源: 人民日报 【作者: 陈凌

  从城乡一体化着眼,实现生产要素的双向流动,才能吸引城市资本“上山下乡”,倒逼乡镇完善预算管理

  近日,媒体报道湖南一些债务沉重的乡镇,政府欠条竟成为地方“流通货币”,让乡镇债务问题引来广泛关注。

  国家审计署报告显示,全国有3465个乡镇政府债务率高于100%,这意味着这些地方拿出所有现有财力,也无法还清这些“负有偿还责任”的债务。乡镇政府是我国行政单位的“神经末梢”,本应承担基层治理的重任。但这笔相对巨大的债务,却像一把高悬的达摩克利斯之剑,使得一些乡镇干部只能将第一位的工作异化为“找钱”,“以维持地方发展,并从中‘腾挪’化债”。

  乡镇债台高筑,有现实原因,也有制度原因。现实中,很多债务是陈陈相因导致积重难返,而乡镇造血能力有限,一任一任领导或是击鼓传花,或是向上边伸手要钱,更多的则是以债还债继续借债发展。而乡镇一级又往往缺乏严格的预算制度,乡镇投资经常是一把手说了算。于是,程序的正当熬不过资金饥渴的焦虑,发展的自觉拧不过填债冲动的大腿,借债成为一些地方“没有办法的办法”。

  债务滚雪球,只会越滚越大。有人针对这两个原因开出药方:既要下猛药,严控乡镇投资建设规模;也要重调理,将乡镇一级财政纳入全口径预算,扩大乡镇政府投资透明度,接受群众监督。这服药方,既有内服,也有外敷,断了乱投资的路,也管住乱花钱的手,的确不错。可问题在于:已有的旧账怎么还?资金的“再生产”又如何实现?只有节流没有开源,难免会还了旧债出新债。

  要化解地方债沉疴,还得看看“债务生长逻辑”到底是怎样的。乡镇的基础设施不如中心城市,遑论产业和配套了。因此,资本也好、劳动力也好,生产要素都是单向流入中心城市。要吸引这些要素回流乡镇,比较可靠的思路是办产业,让乡镇和农村劳动力就近就地城镇化。办产业就需要资金,但大多数乡镇资源有限,以土地资源和矿产资源为主。因此,不少乡镇政府便以土地或矿产作为抵押,实现“资金积累”。可一旦建设摊子铺太大,资金跟不上,债滚债的“黑洞”也就出现了。

  乡镇债务的问题既是治理的问题,更是发展的问题。发展的问题还是需要在发展中加以解决。堵不如疏,跳出债务看债务,问题的关键还在于怎么趟出一条乡镇可持续发展之路。

  事实上,城乡二元结构在我国由来已久,大部分乡镇在生产要素的禀赋上,很难与城市抗衡。如果单纯从乡镇出发,的确难以走出一条可持续之路。十八届三中全会提出,要推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,这一思路正是从城乡一体化着眼。实现城乡生产要素的双向流动,不仅能够吸引城市资本要素“上山下乡”,为乡镇产业注入新鲜血液,避免用土地换资金的“债务怪圈”继续存在,更能在乡镇一级引入市场竞争,倒逼乡镇政府建立起完善的预算管理体制。

  令人欣慰的是,已有不少地方探索用城乡统筹化解乡镇债务难题,比如湖北夷陵、陕西高陵等。因为有产业支撑,税收有保证,这些地方乡镇一级政府的债务水平都相对较低。而这或许才是乡镇债务问题的治本之策。

(责任编辑:徐秀)

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