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审计“摸家底” 为告别土地财政铺路

2014-08-21 07:34:52 来源: 时代周报

  土地财政,酣梦将醒。据报道,国务院将对全国土地财政进行首次大审计,覆盖2008—2013年五年时间,审计范围到县级。所涉机关包括财政、国土资源、住建、发改委、林业、农业等多个系统,审计署有18个特派办将全程参与本次审计,关注焦点是土地出让金,业内人士称,审计报告将披露各地土地领域的权力寻租和腐败现象。

  房价急飙、鬼城遍地开花、地方财政债台高筑……近些年来,土地财政负效应逐渐凸显,病势日沉。审计作为保障国家经济社会健康运行的一个“免疫系统”,在目前反腐力度持续加码的背景之下,土地财政的审计,再次激发公众拍“苍蝇”、打“老虎”的想象,也在预料之中。

  但是,当前的现实是,地方短期内对土地财政的依赖很难纾解。

  一则,公允而论,土地出让金制度功过皆有。自上世纪90年代初制度出台后,既适应了工业化、城镇化的用地需求,同时也为政府,特别是省级以下各级地方政府集聚了一笔巨额的可支配资金,为各地基础设施建设及公共产品供给提供财力保障。二则,《中国经济周刊》、中国经济研究院联合研究并发布“我国23个省份‘土地财政依赖度’排名报告”显示:23个省(市)最少的有1/5债务靠卖地偿还,浙江、天津2/3债务要靠土地出让收入偿还,分别达66.27%和64.56%。在被审计调查的市级政府中,承诺以土地收入来偿债的占比高达81%,县级政府也超过50%。实体经济依然萎靡的情况下,还有什么比卖地来钱快?切断地方卖地的财路,谁来偿还?要知道,近两年某些地方因卖地收入剧降,已到了需要向银行借款来发放公务员工资的窘境。

  基于此,土地财政审计,可视作地方告别土地财政的开始。在摸清家底的同时,从税制改革、预算制度完善、土地收益获取方式、土地出让金的使用效率方面综合施策,“文火煎良药”。正如国家审计署审计长刘家义所言:“有些问题是因体制性障碍或制度上的漏洞产生的,而完善体制、机制需要一个很长的过程,是不可能一蹴而就的。”这也更契合审计的出发点。

  短期而言,较为紧迫的是解决土地出让金乱象。本次审计将土地出让金定为焦点,可谓揪住了“牛鼻子”,也是值得期待之处。“发展是第一要务,招商是第一举措,富地、富商是第一目标”的口号至今还响亮在许多省市的上空。但在一些地区,土地出让资金一旦到位,情况往往就变化了。例如,2007年建设部出台的《廉租住房保障办法》规定:土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%;2008年国土资源部发布的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》规定:政府应将土地置换所得收益返还农村,用于农村基础设施建设。挪用、贪污层出不穷,偏离制度设计初衷,应通过健全监督、问责机制解燃眉之急,确保足额提取、定向使用。

  从长远计,在分税制改革仍然没有时间表、路线图的情况下,可以从完善税制、预算改革等方式,转变地方土地收益的获取方式,提高资金使用的效率,加快地方主体税源体系的建设。当前,随着“营改增”试点的扩大和深入推进,地方主体税源已经出现空缺,在中央财政转移支付力度开始提高的情况下,可以在资源税、环境税挖掘潜力。这样,一方面可以对整体税制结构加强“绿化”,促进经济转型;另一方面也可缓解地方的财政焦虑。此外,长跑十年的“预算法”修订工作正在加速,是否可以考虑将土地收入列入政府大口径预算之内。因为从目前来看,预算制度虽有缺陷,却依然是对财政收支的主要制约,如果成行,就会有效制约地方政府收钱、花钱的随意性,减少地方对土地财政的主观觊觎,为进一步的深化改革赢得时间。

(责任编辑:徐秀)

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