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分拆是打破油气管网垄断的最佳途径吗

2014-08-21 02:25:00 来源: 第一财经日报 【作者: 林益楷 王亚莘

  分拆只是手段,实现管网设施的中立、公平、无歧视开放,才是根本目标

  国内再次掀起了油气管网改革的争论。对于当前众多改革观点,作者认为,基于油气管网的“自然垄断”属性,推动管网改革的基本出发点应从理论上厘清“自然垄断”概念入手,统筹考虑国内油气管道行业成熟度、改革成本等因素,从竞争、产权、治理、运营、规制等方面制定可行的改革方案,循序渐进加以推进。

  如何看待油气管网的

  “自然垄断”属性?

  在石油勘探开发全产业链条中,油气管网业务具有鲜明的“自然垄断”属性。传统理论认为,油气管网建设在某一区域内多张管网相互竞争,容易造成重复建设和资源浪费,所以最好由一家企业经营。基于此理论,政府对油气管网行业实施进入和价格管制也变得理所当然。

  然而,从上世纪七八十年代以来,美国经济学界对自然垄断的理论认识逐步深化,对原有自然垄断产业定位、政府管制方式都提出了新理念,政府逐步退出了航空、电信、电力等原本被认为是“自然垄断”的行业。美国对自然垄断产业的一些理论认识和改革实践,对国内油气管网改革具有积极的借鉴意义。

  首先,自然垄断产业并不排斥竞争。一个行业形成自然垄断的产业结构,应是通过市场竞争达成的,而非政府考虑到这是一个“自然垄断”产业,就指定一家企业专营。而且,某个行业是否属于自然垄断,往往随市场规模大小和技术手段进步而发生变化,不同时期、不同地域都需作具体分析。例如,美国推进电信产业改革时就在局部环节引入竞争,市话网部分是垄断的,但城市之间的长途电话可以竞争。美国国内的油气管网也不是独家经营,而是数百家管道公司相互竞争。

  其次,对自然垄断行业的管制应因时制宜。根据传统看法,只要有自然垄断就要政府管制。而美国学者鲍莫尔提出从“部分可加性”的视角审视自然垄断,认为政府管制有时并不需要,要根据平均成本的升降、进入有无障碍、企业承受力的有无,采取不同的对策。例如,在“强自然垄断、进入无障碍、企业有承受力”的情况下就无需管制,因为承受力的存在保证垄断企业不至于被挤出市场,潜在竞争者的威胁又恰好代行了管制的职能。

  第三,放开竞争可能导致的重复建设成本需权衡利弊。一种观点认为,油气管网初始投资十分巨大,如果任由市场竞争机制发挥作用,政府不加以适当规制,可能会产生不利于社会福利改进及资源最优配置的结果。针对这种担忧,一些学者认为,在垄断成本与重复建设成本之间,应该“两害相权取其轻”,只要重复建设“成本”低于竞争降价效果的“收益”,对社会而言就是合算的。美国油气管网建设经验也表明,不应低估每一家企业的经济理性,竞争者在建设管道时必然权衡成本与收益,只有当收益大于成本,管道才有可能被建造。而且,竞争短期看可能会导致一定的过剩,但从长期和动态角度来看是有效率的。

  分拆是打破垄断的最佳途径吗?

  当前,关于国内油气管网是否需要分拆的讨论很多,有论者甚至主张成立国家油气管网公司。从欧美等国的实践看,美国于1992年、欧洲于2009年先后推行了以管输和销售业务强制拆分为核心内容的天然气管网改革,而国内关于油气管网专营的呼声十年前就一直存在,但迟迟没有付诸实践,原因何在?

  应该说,这种模式是中国根据当时管网建设实际做出的理性选择。回想10年前,我国油气管道总里程不到3万公里,国内管网建设远未到成熟阶段。管道投资又具有风险高、投资大、资本回收期长等特点,“三桶油”根据业务纵向一体化的发展需要,从油气开发延伸至管道建设,有助于加快推进管网建设,并提高管输效率。事实也证明,在此后10年间,中国油气管道从2004年的3万公里快速增长到2013年的10万公里。

  然而,随着上、下游市场主体逐步走向多元化,以及国内管网建设的日益成熟和完善,相关市场主体对于油气管网改革的需求日益凸显,目前我国油气管网设施建设运营集中于少数大型央企、主干油气管网处于高度垄断经营的格局确实需要进行调整。

  前瞻管网改革的下一步走向,管道独立运营应是大势所趋,但分拆则未必是发展必然。通过分析美国和欧洲的油气管网改革实践,我们可以发现,分拆仅仅只是手段,实现管网设施的中立、公平、无歧视开放,才是根本目标。而且,在具体执行过程中,由于管道拆分涉及重大利益调整,各方都经历了讨价还价和妥协让步的过程,一些国家的上游企业并没有完全剥离管道业务。

  例如,欧盟委员会2007年提出了所有权拆分模式(将管网业务与生产、销售业务完全分离,禁止混业经营)、独立系统运营商模式(要求实现产权和运营管理的分离)。这两种模式均较大程度影响到纵向一体油气企业对管网资产的实际控制力,遭到了德法两国的强烈反对。

  博弈之后,正式方案增加了第三种模式,即独立管输运营商模式,这种模式下管网资产委托第三方运营,但产权方可以参与决策管理,运营商也可以同属一个母公司。当然,无论采取何种模式,保证第三方公平准入都是必须要实现的目标,也是政府监管的重点内容之一。

  设立国家油气管道公司

  能否破解难题?

  当前,针对我国油气管网改革而言,有论者主张通过分拆“三桶油”的管道业务,重组设立“国家油气管道公司”,笔者认为这可能不是最优选择。主要有四个方面的原因:

  首先,中国天然气长输管线主要由三大石油公司拥有,三大公司作为上市公司,皆实行一体化经营,拆分管网操作难度大、成本高。

  其次,通过行政手段成立国家管道公司同样会带来“一家独大、难于监管”的问题。与多家企业竞争相比,面对独家企业时政府监管的难度更大。

  第三,只要实行公平的第三方准入,加之多家管道公司经营带来的竞争压力,基本可以实现对管网资产垄断力的控制。中国天然气需求量巨大且增长迅猛,目前已初步形成四大进口通道和多气源竞争的格局,长输管线引入平行线竞争是有可能的。

  第四,拆分并不符合我国管道建设的实际。当前我国管道建设仍处于快速发展期,仍需大量的资金投入。如果在资金、技术和管理上拥有较强实力的三大石油公司“缺位”管道建设,可能会对中国管道建设产生不利影响。未来,应继续鼓励包括国有资本、民营资本、社保基金在内的多元投资主体参与油气管网的建设和运营,积极发挥混合所有制的作用。

  总而言之,“有效竞争”、“公平准入”、“多元投资”、“强化监管”或将成为下一步推进油气管网改革的“关键词”。

  (林益楷为能源行业从业者、能源经济研究者;王亚莘为中国人民大学博士)

(责任编辑:赵路)

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