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户口的“魅力”还有多大?

白银大赛千万实盘资金派送中 2014-07-31 02:57:00 来源: 证券日报 作者: 安 宁

  “户籍制度改革关系所有老百姓的利益,是个好举措!希望我的孩子在上学之前,我能先取得北京户口。”在北京已经工作了15年的王先生表示,他有一个两岁大的女儿,最大的希望就是在女儿上学之前,能取得北京户口。这个愿望在今年7月份之前还是那么遥不可及,但是,目前来看,王先生达成所愿已不那么遥远。而且,从长远来看,户口的“魅力”正在逐渐消失。

  近日,国务院印发了《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》。意见指出,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件。其中,对于城区人口500万以上的特大城市将建立完善积分落户制度。

  这份文件的发布,使曾牵动数亿人心的户籍制度改革再次成为人们关注的热点。因为改革决心之大、力度之大、涉及面之广、措施之实是以往所没有的。

  纵观此次户籍改革制度有三个鲜明的特点:一是与以往相比,这次户籍政策是一次总体调整,过去的历次改革一般都是局部的、部分的调整,某一个方面的调整;二是户籍制度的改革不仅是户籍制度本身单项的改革,还是一次综合配套改革,是各有关部门配套进行的改革;三是这次改革是对新型户籍制度的一次整体构建。

  从这三个特点可以看出,此次户籍制度改革是顺应经济发展形势做出的调整,也是经济发展的必然结果。

  中国现行户籍管理制度是新中国成立后逐步建立起来的,大致经历了1958年前的自由迁徙期、1958年至1978年的严格控制期和1978年以后的半开放期3个阶段。这一制度在促进经济和社会发展、保障公民合法权益以及维护社会秩序等方面,发挥了重要作用。

  但随着市场经济体制的逐步建立和完善,划分农业户口和非农业户口、实行城乡分割的户籍管理二元结构,阻碍了人力资源的优化配置和地区间的合理流动,而在户籍制度上附加了各种各样过多的行政的、经济的、福利的管理行为,人为地制造了各种差异和不公平,不适应形势发展的要求。

  因此,实行户籍制度改革,放宽限制,是适应经济社会化、市场化的明智之举。

  可以预期,通过此次户籍制度改革不仅能实现1亿左右农业转移人口及其他常住人口在城镇落户,让在城镇就业居住的农业转移人口和其他常住人口暂时没有落户的,能够逐步享受当地的基本公共服务,而且,通过户籍制度改革将基本建立与全面建成小康社会相适应、有效支撑社会管理和公共服务、依法保障公民权益。逐渐打破城乡之间、城市与城市之间的户口藩篱。

  当然,在推进户籍制度改革的同时,一定要深刻认识到,打破城乡二元经济格局,不是简单的户口迁移问题,而是涉及各方面的社会管理体制问题,这些配套的制度也必须及时跟上改革的步伐。

  改革连着万家灯火,改革关乎国计民生。日前,国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,标志着这一事关亿万城乡居民生活的基础性改革进入全面实施阶段。

  改革开放以来,在中国这片土地上,发生着人类历史上规模最大的人口迁徙,人口流动给社会发展带来前所未有的巨大活力。然而由于户籍制度的限制,一些人“扎根城市却不是城里的人”“住在城市却难享城里的好”,种种新的矛盾对户籍制度形成了倒逼机制、提出了改革要求。

  实现1亿左右农业转移人口在城镇落户,统一城乡户口登记制度,保障农业转移人口和其他常住人口在教育、医疗、养老等公共服务上的平等权利……新一轮户籍制度改革,确立了在全国实施差异化落户的政策原则,从整体上构建起新型户籍制度,其力度之大、范围之广、措施之实,前所未有。改革的推进回应了社会期待、顺应了发展要求,彰显了以人为本、执政为民的理念,体现着敢于担当、务实进取的作风。

  从教育、就业、医疗到养老、土地、住房,户籍制度改革与一系列制度密切相连,牵一发而动全身。合理引导人口分布、合理规划城镇布局,户籍制度改革与工业化、信息化、城镇化、农业现代化息息相关,一子落而满盘活。作为全面深化改革中的重要一环,户籍制度改革事关社会公平正义,关系全面建成小康社会目标能否顺利实现。各地各部门要充分认识其深远意义,聚焦、聚神、聚力抓落实,做到紧之又紧、细之又细、实之又实,让这一改革改成、改好。

  社会主义初级阶段的国情,决定了我们不可能实施一刀切的落户政策。“全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模”,《意见》确立的差异化落户政策,体现了合理的改革路径、科学的改革精神。只有立足基本国情、合理引导预期、坚持以人为本,才能在接下来的改革实践中,既防止急于求成、运动式推进,也避免止步不前、等待观望,确保群众得实惠、改革不走偏。

  户籍制度改革是一项复杂的系统工程,需要兼顾的因素多、统筹推进的难度大。人口众多、城乡和区域发展差距较大,如何平衡?许多公共服务和社会福利政策长期与户籍直接挂钩,如何剥离?各类群体发展愿望和利益诉求多元多样,如何协调?这些深层次矛盾,决定了户籍制度改革既慢不得、也急不得。充分考虑大中小城市和建制镇、东中西部地区的不同实际,考虑人口规模、综合承载能力的不同情况,统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化,不断扩大教育、就业、医疗、养老、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面,我们必将探索出一条符合我国基本国情、符合城镇化客观规律的户籍管理之路。

  二元户籍管理制度已成为我国生产力发展的重大阻碍,改革再难也要推进下去。国家必须加大财政投入,以保障利益再分配顺利进行,同时还必须要有足够的耐心和定力来持续这个过程,让不断提高的城镇化水平成为户籍改革最好的催化剂。

  国务院昨天公布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,提出建立城乡统一的户口登记制度。《意见》明确,我国将逐步取消农业户口与非农业户口性质区分,统一登记为居民户口。这标志着实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式将退出历史舞台。(相关报道见A5、A6、A9版)

  此次户籍制度改革力度之大前所未有,《意见》将是今后一个时期指导全国户籍制度改革的纲领性文件。此次改革也承载着一个具体任务,就是要努力实现1亿左右农业转移人口在城镇落户。户籍制度改革与城镇化的密切关系,从4个多月前有关部门发布的一则政策“预告”中可见一斑——今年3月,《国家新型城镇化规划》公布,公安部有关负责人当时表示,我国新型城镇化建设正式启动,户籍制度改革作为新型城镇化配套政策之一,预计将很快出台。

  户籍制度改革是新型城镇化的配套政策,但改革的意义却远不止“配套”那么简单。自1958年,《中华人民共和国户口登记条例》正式实施起,我国逐渐形成了建立在农业和非农业两种户口基础上的二元社会。二元户籍制度是计划经济时代的产物,发展至今已成为经济社会发展的阻碍。二元户籍阻碍了城市发展和农业现代化,不利于农业人口城市化顺利进行。同时,严格的户口迁移规定大大限制了公民正常迁移的需要,被社会广为诟病。

  二元户籍制度以户口登记为依据,形成城乡分割的劳动就业、社会保障体系。二元户籍制度给城乡之间带来了巨大权利和保障的差别,甚至演化出“同命不同价”的社会悲剧。根据相关司法解释,赔偿金计算的主要依据是城镇或农村居民人均收入。于是,在一些刑事案件或意外事故中,受害者由于城乡户籍“出身”不同,各自得到的伤残或死亡赔偿金相差一倍甚至更多。

  二元户籍管理制度中附加了过多的社会管理功能,从社会保障到教育、医疗、住房等福利待遇,往往都与居民的户籍有关。户籍利益无处不在,户籍也因此失去了本来面目,成为社会福利待遇的载体。建立城乡统一的户口登记制度,这一改革的难点就是,如何逐渐剥离与户籍相挂钩的诸多社会福利,推动实现公共福利均等化。这次户籍制度改革目标之一,是实现1亿左右农业转移人口及其他常住人口在城镇落户。这1亿人口目前已经基本工作生活在城镇,如果其他经济社会配套未能有效衔接,仅将他们的户口一元化,这样的户籍改革是没有意义的,也是不会被群众接受的。

  此次户籍改革能否顺利达到目的,取决于各种配套措施及社会福利能否普惠新来的落户者。即将落户于城镇的1亿人,他们需要享受当地各种城镇基本公共服务,包括就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障以及子女义务教育等。公共福利均等化的实现,是户籍制度改革成功的必要条件,也是一次重大的利益再分配。政府的财政投入则是实现这次利益分配的主要保障。

  户籍制度改革中利益分配的重要性,还表现在大城市与中小城市之间。近年来,不少中小城市实际上已经放开了落户政策,但效果不佳,并没有吸引到足够的农村转移人口前来落户。中小城市缺乏吸引力,是其市政基础设施和公共服务设施建设方面不足造成的。从国外经验看,很多大企业总部、著名大学都分布在中小城市,这是因为相关城市拥有良好的市政基础设施以及优秀的教育、医疗等公共资源。我国应该突破一些体制机制的障碍,把各种优质资源向中小城市倾斜。这种资源倾斜也是利益的重新分配,对户籍改革将起到重要推动作用。

  户籍改革是事关公众利益的重大社会问题。长期以来,户籍制度改革进展较为缓慢,改革之难在于其涉及重大利益调整。然而,二元户籍管理制度已成为我国生产力发展的重大阻碍,改革再难也要推进下去。国家必须加大财政投入,以保障利益再分配顺利进行,同时还必须要有足够的耐心和定力来持续这个过程,让不断提高的城镇化水平成为户籍改革最好的催化剂。

  7月30日,国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,吻合了目前新型城镇化的改革思路。此次改革的亮点在于打破了二元户籍制度,使“居民户口”取代了农业户口与非农业户口。人口的行政属性变革,自然会产生一系列的刺激作用,比如对房地产市场就将产生深刻的影响。

  巧合的是,这样一个政策的出台,和目前地方政府或明或暗的救市思路正好发生了碰撞。地方政府救市的尴尬在于:成交量并不因入市门槛降低而马上迸发,救市过程带来了房价新一轮的上涨。很显然,此类救市的做法还是有一个救急式的特征。

  楼市长效调控和发展机制要求寻找万无一失的解决方案,围绕人口因素做文章自然成为关键。从房地产市场来看,市场需求是由人口因素决定的。而在我国,户籍制度使得人口的自然分布和社会阶层分布变得复杂,进而干扰了市场需求。反过来说,如果能够理顺户籍制度,改变人口分布,那么自然能够因势利导,促使人口资源和房地产市场资源得到更有效地匹配。

  缺乏人口管理的楼市,自然会陷入失衡的困境。大城市人口密集扎堆,对城市的住房市场产生了比较大的压力。这样一来,大城市的各类资源被过度使用,导致房价居高不下。反过来看,中小城市却面临人口导入速度慢、净流量为负的尴尬。部分城市甚至出现了“空巢”现象。

  缺乏科学性的户籍制度,往往能够扭曲当地的房地产市场。最为典型的例子就是天津武清。天津武清过去为什么楼市成交非常火爆,就在于当地实施了蓝印户口政策。但随着天津今年6月初取消此类政策,武清楼市成交量也跟着发生了一个剧烈波动。此类户籍制度显然对于楼市的稳定没有太多的利好。而更令人担忧的是,部分已成交的楼盘被空置,入住率极低,这造成了资源的极大浪费。

  因此,建立一个科学的户籍制度改革体系,对楼市发展自然有利好作用。可以认为,在目前房地产市场一直萧条的情况下,此次户籍制度改革,振奋了地方政府的救市心情。而且从此前部分地方的实践来看,也都通过放松户籍制度来实现“抢人”的目的。这里需要警惕的问题是,虽然户籍制度改革利好人口资源的重新分布,但如果简单地依赖此类制度,可能效果并不好,甚至容易陷入户籍改革中的一些误区。

  该意见对不同类型的城市户籍制度进行了差异化的规定:建制镇和小城市的落户将全面放开,而中等城市和大城市还会有所收紧。这样一个制度也是符合目前市场预期的。但问题在于,对于一些建制镇和小城市,是否凭借此类户籍制度改革就能实现当地积压库存的去化,在这里是要打一个问号的。实际上此前部分城市拿落户制度为卖点进行吆喝,但人口并没有预期中的大导入,当地的库存依然积压严重。很显然,在发展房地产方面,不应该过于依赖放松的户籍制度。

  此次改革希望建立与城乡统一的户口登记制度相适应的教育、卫生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。此类提法固然很好,但对于地方政府来说,要想真正使此类工作落地,需要大量的资金。此类制度聚焦了一个词:福利。但如果简单地以福利来加速人口导入,可能效果不佳。现实情况是,如果一些更优质的高校资源、医疗资源、企业总部不进行转移,那么很多配套的吸引力依然会不足。自然地,与其硬碰不如讨巧,地方政府在户籍制度改革过程中,需要先导入最有诱惑力的因素,这样才能真正活跃当地城市和楼市的气氛。

  地方政府在将户籍制度改革作为救市的措施时,必须清醒牢记一个俗语:你可以将马牵到河边,但不能强迫它喝水。顺应人口流动的规律、花点心思进行思考,比鲁莽地进行“行政式”的市民化效果更佳。

  笔者建议地方政府细读此次改革的条款,并从中寻找突破口,比如可以围绕“优先解决存量、有序引导增量”这样一句表述而做文章。观察目前各个大中城市,很多住房库存没有得到有效消化,但租赁市场却比较火爆。一个原因就是部分购房者有购房能力和需求,却不符合购房资格。

  户籍制度改革,能够在短期内体现出救市效果,但取决于地方政府的“竞争能力”。因为目前市场降温大背景下,很多购房者的入市会无动于衷。但是,如果能够优先把落户指标赋予大学生,并且免除限购的束缚,那么此类群体一般都愿意在相应城市扎根。这其实也要求地方政府在此次国家户籍制度改革精神下,要加快制定差异化的落户政策,从而积极捕获购房需求。

  但户籍制度改革,不应该简单地作为一项短期的救市措施,而是应该不断夯实,进而成为发展楼市的稳定器和推进器。毋庸置疑,在此类新的制度下,人口之间的行政隔阂被消除,城市之间的差异也被消除,人口资源的分布自然就更趋于合理。人口分布的均衡化,自然能够带动楼市资源分布的均衡化。

  (作者为上海易居房地产研究院研究员)

  户籍制度破冰快于预期,这是看多中国经济的重要理由。这是渐进式改革,但渐进中的一步跨得比较大。

  取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型,统一登记为居民户口,城市与农村居民身份统一,城乡分隔之墙基础坍塌。始自于1958年的固定户籍制度,在市场经济时代人为冻结劳动力市场,已经成为制约社会经济发展最大力量。

  未来所有公民有统一的身份证号码,公民离开常住户口所在地到其他设区的市级以上城市居住半年以上的,在居住地申领居住证。以居住证为载体,建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。

  户口背后的含金量取决于公共福利的多寡,转移到城镇的农业人口享受国家基本公共福利,此次户口渐进式改革最难啃的骨头就是这一块。《意见》规定,将农业转移人口及其他常住人口纳入社区卫生和计划生育服务体系,提供基本医疗卫生服务;把进城落户农民完全纳入城镇社会保障体系,在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社会保障体系,完善并落实医疗保险关系转移接续办法和异地就医结算办法,整合城乡居民基本医疗保险制度,加快实施统一的城乡医疗救助制度有一张身份证,在全国任何地方都可以获得基本公共福利。统一的公民身份,建立在统一的基础福利均等化之上。

  农民获得最大红利,他们不仅可以依照规定条件在城镇落户,还可以保留土地使用权等权益,《意见》明确规定,不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。如果说以前落后的工业化建立在剥夺农民利益的基础上,现在开始反哺农村、农民与农业。对于身无资产、又无技术优势的农民,进城不能解决就业难题,土地承包权、流转权是这些农民朋友这辈子最大的资产,从这个意义上说,新一轮改革建立在保障农民权益的基础上。

  中小城市获得次等红利。城乡区隔消失,大中小城市间的区隔仍然存在,改变各城市间资源配置不均,是今后要努力的方向。

  此次户籍制度改革,鼓励农民落户建制镇与小城市,只要有合法稳定居所就可落户;合理放开中等城市落户限制,只要有合法稳定居所、合法稳定就业,参加城镇社会保险,就可以落户。到大城市落户相对困难,不仅需要合法稳定就业达到一定年限、有合法稳定住所(含租赁),参加城镇社会保险达到一定年限,即使如此,各大城市还可以对合法稳定就业的范围、年限和合法稳定住所(含租赁)的范围、条件等作出较严格的规定,也可结合本地实际,建立积分落户制度。特大城市人口仍然严格控制,这几乎涵盖了所有发达地区的省会城市与副省级城市,以积分高低作为落户的依据,根据综合承载能力和经济社会发展需要,以具有合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标,合理设置积分分值。

  由此来看,大城市户籍目前含金量最高,所拥有的机会资源最多,其他依次类推。让大城市户籍含金量下降,最好的办法是推进市场经济的发展,使资源均衡配置,看看市场经济发达的地区,有哪个昆山人愿意把户口迁到南京?这是市场经济发展与福利普遍提升的功劳。

  户籍改革破冰,从资源聚集度可以推测,大城市周边的中小城市,将成为人口聚集洼地,迎来发展的机遇。城市圈周边的中小城市,成为获益最多的地区。只要当地政府有市场眼光与勇气,不要把改变机遇当成负担,新一轮红利就在眼前。

  7月30日,国务院正式印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称意见),这是当前和今后一个时期指导全国户籍制度改革的纲领性文件,标志着这一重大领域的改革进入全面实施阶段。

  毋庸讳言,这份户籍制度改革文件,意味着困扰多年的户籍藩篱终于松动,从全国层面开始了户籍制度改革的破冰之旅。之前各地户改实验积累起来的成功经验,比如积分制,比如居住证制度,比如取消非农户口等等,都在这份文件中得以上升为全国性的户改行动。虽然具体到每个表述,似乎之前都曾在其他文件中看到过,算不上有多少出乎意料的新意;但是,这份文件留给户籍制度改革的公众期待与重大意义,无论怎样形容都不为过。

  在长期以来有关户籍制度改革的讨论中,“破除户籍藩篱关键在破除户籍特权”其实已经成为一种共识。登记与管理意义上的户籍,根本不存在什么改革难题;改革的关键,当然在于户籍背后各种差距悬殊的附加福利。要破除户籍背后的特权福利,不外乎两种办法:一种是“剥离”,先坐等各种户籍特权被剥离掉,然后放开户籍大门轻装改革;另一种是“倒逼”,通过有序适度放开户籍大门来摊薄户籍特权,从而倒逼出户籍福利的相对公平。

  坐等户籍福利剥离到公平状态再来放开户籍大门,不说永远没有可能,至少也是遥遥无期。先有序开门,并且通过有序开门和人们的自由选择来自行摊薄各种户籍福利,才是真正的可行之法。是先剥离,还是先开门,这是决定户籍改革进程的一个关键抉择。这份户籍改革文件,选择的显然是后者;虽然在剥离户籍特权上,也有“建立居住证制度”、“扩大基本公共服务覆盖面”等方面的着墨,但更重要的,显然还是在“进一步调整户口迁移政策”上。

  相比小城市与中等城市,户籍特权更为丰厚的大城市与特大城市,既是改革的重点,也是难点。对此,文件采取的主要办法是积分落户制度。在此之前,广东已在全省范围内启动积分落户制很多年,上海去年也启动了这一制度。积分制固然算不得最好的,但也许是“最不坏”的。积分制既不完全基于政府功利因素的考虑,也不会造成城市人口不受限制的瞬时失控;更重要的是,它可以给人们提供一个稳定的预期。

  当然,积分制要想最大限度发挥“正能量”,关键还在于具体制度设计上每一个细节之处的公平合理,并且得到严格有效透明公开的执行和落实。具体的积分项目与对应分值设计必须公平合理,不能过于突出学历职称等因素,而更应强调居住时间、纳税时间等要素。积分凭据的把关监督必须严格到位,既要避免故意刁难,更要防止弄虚作假与腐败交易。

  再好的改革规划要从纸上走入现实,关键还在于落实。如果说这份户籍制度改革文件消融了户改的坚冰,那么,要真正迎来户籍制度改革的春风拂面,仍然有待于不折不扣地落实。

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