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财税改革要走出财权事权恶性膨胀循环

白银大赛千万实盘资金派送中 2013年12月24日 04:42   来源: 证券时报   网友评论(人参与

  十八届三中全会决定,将深化财税体制改革作为一个独立的问题提出来,可见财税体制改革的重要和紧迫。会议提出“建立事权和支出责任相适应的制度”,对财权与事权的关系作了明确。问题在于,这样的界定能否让财权与事权的关系真正协调起来呢?

  财权与事权之间,到底哪个在前、哪个在后、哪个更加重要呢?财权事权并不是鸡和蛋的关系,按理不难理解,也不难理顺。只要将事权确定下来,并按照轻重缓急排一排队、分一分主次,财权如何界定与分配也就十分简单了。就像家庭一样,买房、子女结婚、衣食、看病等,财权如何分配,都会安排得井井有条、井然有序的。可是,这种简单的事到了财政分配层面,却一直没有找到很好的办法,甚至分配秩序越来越差,财权与事权的关系也越来越混乱。一个十分重要的原因,就是缺少“规范”二字,财权界定不规范,事权界定也不规范,最终导致财权与事权的关系变成了鸡和蛋的关系,到底谁更重要说不清了。于是,从中央到地方、从政府到部门、从部门到个人,都出现了争财权、推事权的现象。

  过去几十年来预算管理体制一直坚守收支平衡原则,特别对地方财政,更是从法律上禁止其搞赤字。相当一段时间内规定必须“以收定支”。简而言之,就是财权决定事权、财权高于事权,做什么事、做多大事必须由财力多少说了算。在事权扩大后,如果财权与事权的关系能够做到规范匹配,或许问题会少得多,但无论是中央还是地方在规范行为上都做得不好。中央政府利用行政权力,在高度集中财权的同时又大量下放事权,而在地方政府来看,中央政府的强势迫使地方政府不得不用更加不规范的行为,盲目确定事权,盲目扩大事权,并利用“土地财政”和扩大政府债务的方式,使财权界定和分配也出现了严重的不规范现象。不仅“土地财政”被过度利用,政府债务也无序扩大,形成财权与事权的双重恶性膨胀、双重无序运行。

  正因为中央和地方的财权与事权关系都极度混乱,使得预算行为变成了权力工具,《预算法》成了一个摆设。这样的结果,自然就没有规范可言,也没有秩序可讲了。于是乎,财权与事权关系如何界定,哪个更重要、更关键,成了财政改革最重要、最紧迫的一项工作。显然,要推进财政改革,理顺财权与事权关系首先要解决政府行为的规范问题。中央可以适当多一些财力的支配权,但不能损害地方的利益。地方可以多争取一些财力,但也必须依据实际需要,而不是盲目扩大财力支配权。

  在此基础上,各自都按照轻重缓急排出自己需要解决的矛盾和问题、处理的各种社会事务。其中,满足公共需要、提供公共服务是最重要、最紧迫的内容。必须在满足这一条件下,才能考虑其它事权。在这方面,三中全会决定表述得是非常明确的。适度加强中央事权和支出责任,国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权;部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权,逐步理顺事权关系;区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。

  如果事权界定好了,财权分配也就相对简单和容易了。因为,财力的分配完全可以按照事权的轻重缓急予以安排,并制定出科学合理的分配计划。接下来要做的,就是规范预算行为,包括预算编制、预算审查、预算批准、预算执行、预算监督等。一旦预算确定,谁也无法随意变更预算。

  至于税收制度怎么改,税制怎么定,也可以按照财权与事权分配的情况以及经济社会发展的需要,作出合理的调整与完善。其中,能否给地方税收方面的立法权和开征权,也是值得研究和关注的问题。 (作者单位:江苏镇江国资委)

【作者: 谭浩俊】 (责任编辑:赵路)

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