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现行分税制难以为继

白银大赛千万实盘资金派送中 2013年08月16日 02:50   来源: 第一财经日报   网友评论(人参与

  

  财税体制改革被认为是此轮中国经济改革中最重要的一环。“顶层设计”如何框定将直接影响中国未来的经济增长和收入分配。

  针对人大在预算和财税改革中的作用、中央和地方的财政分税关系、审议中《预算法》的相关热点等问题,国税总局原副局长许善达接受了第一财经电视和《第一财经日报》的联合采访。

  许善达认为,我国尚处在改革进程中,税制改革进行时限制了人大全面拥有立法权,但目前就可以赋予人大批准政府部门开征税费的权力,同时将审计对口人大,切实提高人大的监督。针对中央地方的分税框架,许善达表示,由于营改增的推进,现行的分税制框架已经难以为继,将消费税转至零售环节下放地方,是弥补改革后地方收入减少近万亿的可行方式。

  征收税费需经人大批准

  第一财经日报:根据有关安排,今年晚些时候“三中全会”时要公布下一步改革的路线图和时间表,从财税的角度来看,改革的重点和难点在哪里?

  许善达:从财税领域来看,首先要把向老百姓和企业收钱的这个权力约束住,这是个前提;怎么收是第二个问题;然后再怎么花,这是第三个问题。我觉得现在可以启动第一个问题,就是先把向老百姓和企业收钱的权力约束起来。

  然后是税收的问题,有几个税可以从人大进入立法程序,但像增值税、营业税和消费税等还在改革的税种,估计要等五到十年,待改革完成后人大再来立法。

  日报:在财税改革的整体框架中,提高人大的作用是个趋势,从目前的情况看,条件是否已经成熟?

  许善达:这个问题要从两方面来说,如果一个社会对企业或者居民征收任何的税费,按照法律原则应由人大立法通过,但我国处在改革过程中,处在一个计划经济向市场经济过渡的阶段。在过渡期间,税制政策变动特别大,可以说是一个不成熟的税制,这时候要完全由人大来负责立法工作,我觉得事实上不符合当前的过渡形式。其实在历史上,人大曾经有这样的考虑,比如说增值税,最大的一个税种,是不是由人大来立法?

  日报:那是哪一年?

  许善达:是上世纪末本世纪初。当时是想人大来立法增值税,但是有两个原因,导致这个事最后还是没有由人大来负责。一个原因就是我们的增值税改革尚未完成,营业税还在,服务环节还没有实行增值税。在这样的变动期,若是人大立一个增值税法,那以后的改革要做起来就非常困难,因为每一个小的政策调整都要报人大审议,我觉得这个条件还不太成熟。第二是人大的人力资源需要有准备,真要人大负责立法,按照现在人大的人力资源也是不够的。

  日报:若要人大立法财税,还需要专门的委员会,增加更多的人力。

  许善达:对,现在人大有预算工作委员会,有法律工作委员会,如果真要起草税法的话,我觉得必须单独设立税收立法的工作委员会。

  日报:从预算的角度看,整个财税改革大框架还是要靠国务院来推动,人大在下一步才能发挥更大的监督作用。

  许善达:我认为是这样,现在的企业所得税、个人所得税和车船税已由人大立法了,但增值税、营业税和消费税,人大还没有立法,因为还处在改革过程中间。但针对一些小税种,我倒认为人大可以从其中选择若干个比较成熟的来立法,比如说契税、印花税。另外,人大立法现在有一个更重要的事情需要做,就是规范收费或基金,人大和政府应该加强这方面的立法管理。

  日报:这个工作是不是应该放到《预算法》的修订里面一并解决?

  许善达:我觉得《预算法》可以做这个规定,就是对居民和企业的收税或者收费都必须经过人大批准。

  日报:现在大家谈人大,有人会说是“橡皮图章”,经过人大批准只是走个程序,如何才能实现真正的监督呢?

  许善达:我认为经过人大的程序,至少对政府部门或对基层政府的收费行为会有很大的约束。而且可以扩大级次,不仅包括省和全国人大,省以下的,例如没有市人大或者县人大的批准,也不可以来开征税费,我觉得这本身就是一个很大的进步。

  日报:可以来整体地清理和批准一次。

  许善达:以前从来没有人能说清楚到底政府收了多少钱,经过批准以后,所有预算覆盖的范围就完全准确,这是一个很大的进步。中国要是能够把所有政府收的钱这个数字搞得很准,在中国的财政历史上,这个进步就是历史性的。此外,这样一来,还约束了市、县、乡政府向企业或居民收钱的权力,对于保障企业和居民的合法权益意义重大。这件事情现在就可以做。

  审计部门直接对口人大

  日报:从财政的角度来看,最高领导人是否清楚中国到底有多少钱?

  许善达:每个部门自己知道,但目前并没有完全纳入预算管理,所以要想统计数据,必须找很多部门一起来汇总,目前向人大提交的报告里面,基金和收费也是只包括了一部分,还有很多基层政府收的钱没有包括,所以目前的预算仍然是一个并没有完全覆盖政府收入的状态。

  日报:去年包括社科院、博源基金会在内的智囊机构做了多个国家资产负债表,也就是国家账本的研究,这个研究总体上是否能达到要求?

  许善达:这些研究非常有价值,但是他们主要是从有多少资产、有多少负债去研究,并没有将经营性和非经营性作为研究重点。作为财政预算来说,应该把经营性作为一个重点,重点考虑有收入的部分。

  日报:这个工作估计多久才能完成?

  许善达:全国人大和省人大要花五年的时间,能做完就非常好了。

  日报:现在有一个判断,就是中国的税负比较重,在全球范围内,如何看待中国的税负水平?

  许善达:现在并没有一个总的政府收入数字,从政府公布的公共预算、政府基金性预算和社保预算来看,大概有18万亿,我国GDP是在50万亿左右,税负水平在36%左右,这个数字很粗。但仍有很多没有覆盖进去,很多学者估算是到35%到40%之间,甚至更高。

  还要看支出领域,我国财政用于经营性资产投资的这个份额太大,相反社保部分比重太轻,我觉得这是整个收入支出结构中一个最不协调的问题。

  因此,从总体收入规模看,中国政府收入比起市场经济发达国家来说不低,但用于民生的部分偏低,用于国有经营性资产的部分偏高。比如美国,社保部分占比近40%,老百姓享受了30%至40%的政府开支。我国现在才两三万多亿的社保,从财政补贴给社保的金额更少,社保主要还是靠征收的社保费。这种结构下,居民和企业感到税负偏重,这是很自然的。

  日报:针对修订中的《预算法》,你提出一些非常重要的建议,例如审计部门应该直接对口人大。

  许善达:预算管理一共有四个方面:编制、批准、执行、审计,也就是监督。这四个环节的责任分工在其他市场经济国家,编制、批准,都是由立法机构做的,执行是由政府做的,审计也是由立法机关做的。我觉得在中国仍处在进步的过程中,现在编制还是由政府来做比较好,人大来编制的能力还不够。由人大来批准,执行当然是由政府,但很重要的是要把预算的监管和审计划到人大去。我觉得这是现阶段人大加大对预算监管力度完全可以采取的措施,条件都已经成熟了。如果把审计从政府转移到人大的话,我们的预算管理比现在的质量和水平要提高很大的一块。

  日报:在《预算法》的修订中,大家还比较关注央行和财政部关于国库经理之争,你觉得应该谁来管比较合适?

  许善达:中国财政和央行的工作关系,不仅仅是金库这一件事,实际上央行有自己的资产负债,换句话说,央行也有收益,要考虑这个收益怎么在财政上体现出来。

  我国财政和央行的工作关系一直没有特别严格的界限,所以从金库管理上说,财政部的意见就认为金库是财政的钱,所以财政也要管这个金库;央行认为,财政部没有金库系统前,都是由央行直接来管理的。但我觉得要解决财政和央行的关系,不要光讨论金库管理,还应该从根本上确立财政和央行到底什么关系。比如说央行的资产负债表怎么处理,收益怎么处理,是否上交,这些问题都应该有一个一揽子的总体解决。

  现在在《预算法》里面,别的都不谈,只谈一个金库的问题,把财政和央行的关系事情说小了,而且容易引起争论,这个问题反映的是整个财政和央行总体关系问题中的一个。

  日报:符合中国国情的财政和央行的合理架构应当是怎样的?

  许善达:我认为央行在职责上有印钞权,作为国有经营性资产,收益很大。而且其收益和商业银行的收益完全不是一个概念,通过印钞就可以收到铸币税,这些钱应在财政预算上有所反映,现在的预算对这部分完全没有反映,我认为这是一个最基本的要求。

  财政和央行的关系非常复杂,不管怎样,央行是百分之百国有的,所以有“肉烂在锅里”的味道,将来什么时候清理都是可以的。从预算管理上说,上收基金和收费的立法权,应该是第一优先的。市、县、乡那些征收的费、征收的基金,直接关系到企业和居民,应该作为第一优先清理。

  消费税转至零售环节下放地方

  日报:随着营业税改征增值税的推进,地方政府的收入比重会大幅缩水,地方的财力和事权不匹配的矛盾会继续加大,这方面改革下一步如何取得大突破?

  许善达:对现在的分税制,学者和地方政府都有很多反映,认为现在分税制总体上来讲,中央财力偏多,地方履行职责所需要的财力偏少,好像在很大程度上依赖于中央给钱。

  1994年制定分税制框架,当时定地方收到40%,中央收到60%,然后中央给地方转移20%,也就是说地方预算里,三分之二自己收,三分之一靠中央转移支付,这三分之一里有一般转移支付和专项转移支付,我认为当时定的这个基本框架还是符合中国国情的。这几年地方反映自己收的钱太少了。

  日报:随着“营改增”的推进,未来还会更少。

  许善达:对,未来还会更少。营业税是地方最大的税种,营业税改增值税不断深化,原有的分税制体系就无法再维持下去。这里有一个根本的原因,试点地区营业税改增值税是100%入地方金库,其他的增值税是中央地方按75:25分配的。但是经济活动不是按照税制划分进行的,企业可能重组,原来交增值税的单位和一个交营业税的单位可能整合,整合后税交给谁呢?业务一混合,税也没法再划分,所以一个税种,两种中央地方的分配关系,这种情况只是一个过渡,绝不可能长期施行。

  过渡结束,一定是中央地方分成。按2012年统计,营业税约15000多亿,如果按减20%计算,大概12000亿,这部分如果改成共享,地方就剩3000多亿。地方原来收入15000亿,现在成了3000多亿,预算就没法编了,我粗略计算,(地方可控的预算)是20%多,要是还想支出60%,等于中央要转移支付30%以上。一个省级政府职责很大了,但其能控制的预算连一半都不到,省政府省长是很难履行职责的。

  日报:这样对于地方政府来说,是不是就更需要依靠土地财政了?

  许善达:对,结构摆在这里,对于省长来说,预算管理他是没法管的。所以我觉得一定还要通过分税制的制度调整。我认为营业税改增值税以后是要实行共享,地方收入的减少需要有一条出路,就是把现在生产环节征收的消费税转移到零售环节,交给地方。零售环节现在有消费税和车购税,加在一起大概有8000亿~9000亿,这个数字跟营业税改增值税以后,地方收入减少的数额基本可以对冲。1994年,我们在新税制出台时,设计在生产环节征收,是因为税务局的征收能力不足,不具备在零售环节征收消费税的能力。

  日报:税务部门现在具有在零售环节征收消费税的能力吗?

  许善达:时间过去近二十年了,现在已经基本上具备这种能力。我认为,这个改革可以和营业税改增值税同步进行。

  这样有几个好处,第一是符合消费税本性,第二是如果在生产环节征收消费税,对地方政府来说,更刺激它去投资搞生产,如果消费税转到零售环节,地方政府对于投资的冲动会有所减弱,而鼓励消费的冲动会加强。第三是立法规定,非基本税的立法,权力可以划给地方,国务院文件也说了好几次,要下放一定的税收管理权限给地方,但是这么多年,实际效果很有限,因为增值税和企业所得税是全国性的,下放有其技术上的不可行性。最可行的就是下放零售环节的消费税。

  日报:如果按照这个思路去推进,最后能够实现中央地方六四分成的安排吗?

  许善达:我认为从总量上基本是可以实现的,消费税和车购税加起来大概有八九千亿,把这个划给地方,营改增以后,变成中央地方分成,等于给地方只留25%,中央拿走75%,基本上地方仍然能够收到40%。

  日报:但是地方是不是应该分到更多呢?是不是40%还不够?

  许善达:我认为如果消费税的权利下放给地方,地方对某些税率可能提高一点,有一定的弹性。还有一些税种,我认为也可以下放,比如说现在提的住宅房产税,我的建议是在销售环节征消费税,那么这个消费税完全可以由地方政府来确定税率。

  

  

(责任编辑:马辉)

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