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全解五级政府审计方案:多点排查高成本“新举债行为”

白银大赛千万实盘资金派送中 2013年07月31日 07:05   来源: 21世纪经济报道   网友评论(人参与

  

  如果今后两个半月的审计达到预期,本轮政府性债务审计将获得比各类市场研究更全面的数据。本报记者多方采访获悉,已下发的《全国政府性债务审计工作方案》(以下称“《方案》”),比2011年新扩充了两级政府性债务,并明确将“新举债行为”列为排查重点。

  《方案》首次披露了中央政府性债务的主要款项。本报记者获悉,除市场较为熟悉的中央财政需偿付或担保的各类债券,国际性组织和外国政府借款外,审计还将涉及“人民银行参与金融改革所承担的资产损失”,“应付未付的共管基金”,“取消二级公路收费后的相关债务”。外界关注的新疆生产建设兵团、中国铁路总公司和政策性金融机构的相关债务也将纳入审计。

  在地方政府性债务方面,《方案》确定审计期限主要是2011年至2012年底和至2013年6月新形成的债务。其延续了国办发明电〔2011〕6号规定的地方政府负有偿还责任、担保责任、可能的救助责任的三种债务分类。除审计这三类债务的规模、结构、来源、投向等变化外,重点将着眼所谓“新举债行为”。

  《方案》称之为新的举债主体和举债方式。其明确将承担非市场性项目融资的非平台类国有独资或控股企业、自收自支事业单位等列为“新的举债主体”,将融资租赁、集资等7种融资方式列为“新的举债方式”。要求重点关注这些行为与信托理财产品融资等提高融资成本的情况。

  此外,《方案》还首次明确了全面审计的乡镇一级政府性债务款项。其还强调制度建设层面的审查,包括政府性债务管理制度是否健全,是否实行归口管理,填报财政部门《地方政府性债务管理系统》的数据是否真实、完整,风险预警和控制机制是否建立完善等。而从债务分类到风险指标等基本方法和其他内容都与2011年基本一致。(详见本版图形)

  分类排查“新举债行为”

  本轮审计内容已确定两个时间截点。一是自2011年到2012年底的情况,一是截至2013年6月的情况。“新举债行为”一直贯穿其间。国务院部委在2010年中和2012年末均就地方政府性融资出具规范文件“组合拳”。

  在2012年底之前,受到2010年开始对融资平台类信贷“降旧控新”等政策影响,且2011年和2012年是此前举借债务需到期偿还最多的年份(合计占余额的41.66%),地方政府同时通过新的主体和融资方式举借新债。

  由于其将大量平台转出控制类名录,或将平台公司转为自主经营实体。因此出现大量非平台国企承担公益性项目融资;又因银行贷款规模受控,历史贷款清偿困难,滋生出大量成本更高的信托贷款、理财产品融资,并且出现融资租赁等7种新型融资方式。

  2012年12月末财政部等四部委发布财预463号文件,禁止地方政府在公益性项目中的类似违规融资行为。但是,2013年上半年的金融产品市场中,仍可见大量通过信托、PE等举借政府性债务,或调整债务结构期限的信息。

  本次《方案》明确将重点关注这类“新举债行为”,包括有关单位有无以信托贷款、银行理财产品、融资租赁、集资、回购(BT)、垫资施工、延期付款,以及向企业法人直接借款、以个人名义借款等方式举借政府性债务、提高融资成本的情况。

  其也仍将关注屡禁不止的传统违规行为。包括2011年至今多次重点审查的有无以虚假或不合法的抵(质)押物、高估抵押物价值违规贷款,弄虚作假发行企业债券和中期票据等债券的问题;各级政府及其全额拨款事业单位有无违规提供直接和间接担保等问题。

  《方案》还指出,新的举债主体以市场化方式运营的项目债务不会被视为政府性债务,需要审查的重点是其用于公益性项目的债务,包括用于交通运输(铁路、公路、机场、港口等)、市政建设(地铁、城市道路、公共交通、广场、文体场馆、绿化、污水及垃圾处理等)、保障性住房、土地收储整理等的债务。

  此外,审计还将重点关注乡镇一级政府2006年后违规举借的情况。《方案》中对乡镇政府性债务款项的定义和分类与上级地方政府相似。但本报记者采访获悉,在这一基层政府运作中,由于对土地征收补偿款和企业有关费用的占用,“其他单位和个人借款”已增加较快。

  湖北省统计局副局长叶青分析,由于乡镇层面举债在很多省市都已查过一次,乡镇一般也少有融资平台公司。这次可能主要是进行清理,否则全国3万多乡镇这么短时间是来不及的。

  《方案》要求重点分析的内容与2011年基本一致。一是分析以土地出让收入为偿债资金来源的债务规模及偿债风险变化情况。二是分析铁路、公路等交通运输行业和地铁等政府性债务规模及偿债风险变化情况。三是分析地方政府融资平台公司的各项情况。

  需要重点审查的投向问题也与2011年相似。包括有无违反国家产业政策,将政府性债务资金违规投向“两高一剩”(高耗能、高污染、产能过剩)行业;违规进入资本市场、房地产市场;投资建设“形象工程”、楼堂馆所;未按合同规定用途使用债务资金等问题。

  目前,《方案》明确了国务院各部门负责统一组织本部门及其所属单位的清查,并于8月20日前将本部门政府性债务情况报审计署。本报记者采访获悉,审计署特派办和地方各级审计部门将以上审下、交叉审计和受监督的同级审计等方式进行工作。《方案》要求审计署在10月中旬将情况上报国务院。

  市场“迷雾”源于动态透明不足

  《方案》已于7月27日下发到各级审计部门,具体审计方案及相关报表由审计署将另行制定。迄今两次审计的《方案》也显示出,目前多数市场研究可能获得的数据口径,不仅无法与本轮审计相比,许多说法也未充分理解2011年审计的方法。此外,市场热议的本次审计将推翻2011年的数据说法也并不准确。

  目前,市场上关于政府性债务“黑洞”、“迷雾”的分析,主要依据是公开金融工具中的相关债务数据已经远超过2011年审计署公布的数据。比如,当时公布的截至2010年底的债务余额为107174.91亿元。

  而截至今年1季度末,银监会公布的融资平台的银行贷款余额为9.59万亿;中国信托业协会的数据显示,同期基础产业信托余额达到2.1万亿,其中政信合作业务为0.65万亿;城投债未到期债券余额为2.68万亿,三者合计最少为12.92万亿,至多为14.37万亿元。

  因此,国内外机构对地方政府性债务有超过15万亿乃至20万亿元的估算,并不令人意外。审计署副审计长董大胜今年3月也曾估算,目前全国地方政府性债务总额为15万亿至18万亿。

  但是,无论相较2011年还是本次审计,除金融市场公开数据外,市场机构均无从获得各级政府所属各类企事业单位相对准确的数值。其实,无论2011年还是本次审计,审计部门均要求按照“见人、见账、见物,逐笔、逐项”的原则开展工作,其具体的债务分类定性方法也较市场分析更为全面。

  相较市场的担忧,审计署近日会议部署称,此次审计的内容和重点在于客观反映政府性债务资金在支持经济社会发展、改善民生等方面发挥的积极作用。以及2011年以来,国务院有关部门和地方各级政府在加强政府性债务管理方面采取的措施和取得的成效。然而,由于缺少动态透明的资产负债数据,市场一直对政府性债务谨慎关注。

  本次《方案》另一重点是要核查各地填报财政部门《地方政府性债务管理系统》的数据是否真实、完整。这一系统自2012年9月推广以来,已经可以覆盖至乡镇的数据。此外,财政部仍在推进政府财务报告等多项动态管理制度。(详见本报7月23日5版《地方政府性债务能否实现动态管理?》)

  

  

【作者: 周慧;张望】 (责任编辑:马辉)

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