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暂时没有必要调整财政支出结构

白银大赛千万实盘资金派送中 2013年07月10日 00:00   来源: 中国证券报   网友评论(人参与

  □财政部财政科学研究所课题组

  □财政部财政科学研究所课题组

  今年以来,我国财政收入增速出现了明显放缓的情况。但总体来看,当前宏观经济运行和财政改革环境有助于缓解财政收入增速持续放缓的风险。因此,我们暂没有必要调整财政支出的基本结构,民生和“三农”支出仍将是中央财政支出的重点内容。

  财政收入增长的两大矛盾

  财政收入增速放缓的基本属性包括三类:一是经济基本面因素导致的增速放缓,解决的办法要在考虑财政可承受力的基础上审慎推进结构性减税政策;二是结构性因素导致的增速放缓,解决的办法是调整财政体制或是优化重组有关的结构性因素;三是临时性因素导致的增速放缓,解决的办法则可以利用财政的暂时增收手段,如政府债务、资产性收入等方式来予以化解。

  2013年以来,我国财政收入增长面临着两个突出矛盾,即:财政收入特别是中央财政收入增速明显放缓的矛盾,以及财政收入放缓与财政支出刚性增长反差形成的悬殊额不断拉大的矛盾。

  财政收入增速明显放缓。2013年1-5月,我国财政收入的增速只有6.6%,而中央财政收入的增速则只有0.1%,月度财政收入增速也明显放缓。相较于2012年同期与GDP运行区间基本吻合的财政收入增速,2013年财政收入的增速明显放缓,且低于正常的值域。

  相比于中央财政收入增速的快速下降,地方财政收入增速的下降幅度并不大,这既与结构性减税安排上的税制改革有关,也与财政体制改革中对地方利益的照顾和改善有关。从收入结构上看,今年1-5月,税收收入占财政收入的比重只有87.1%,地方财政收入中税收收入的占比更低,非税收入的较快增长,在满足地方财力需要的同时,也在一定程度上恶化了整个财政收入的质量。

  财政支出结构偏于带有明显刚性,使得收入增速下降时,支出仍需保持较快增长,收入与支出的差额逐步从相对负值转变成绝对负值,收支悬殊额存在继续扩大的压力。以2013年的中央财政预算案为例,教育、科技、文化等支出按照相关法律法规的规定都有等于或超过同期财政收入增幅的规定;而医疗、社会保障、就业、农林水事务、节能环保等投入都具有相当的刚性。一般情况下,支出增速都应与GDP增速保持基本相当的水平;尽管住房保障、交通运输、公共安全等支出可以有一定程度的调整弹性,但受到仍有1300万套保障性住房要开工建设、前期大规模交通基础设施的续建投入和较为复杂的公共安全形势等因素的影响,事实上也不具备较大的调整空间,特别是不能出现支出负增长的局面。

  结构性因素导致增速放缓

  财政收入增速放缓的原因主要包括基本性因素、结构性因素和临时性因素三个方面,这也成为对当前财政收入增速放缓原因基本性质分析的关键框架。

  基本性因素导致的财政收入增速放缓主要与宏观经济运行和其他经济因素形成的基本面增长总量(规模)相关。在分析中,主要考虑以下四个方面的指标因素:(1)宏观经济增速明显放缓甚至衰退;(2)财政收入显著低于GDP增速;(3)主要固定资产的溢价能力下降;(4)全要素生产率水平下降。

  结构性因素导致的财政收入增速放缓主要与宏观经济运行和财政收入增长的结构(比例)相关。在研究中,主要分析以下五类结构性指标:(1)经济增长中的结构变化;(2)税收制度结构变化;(3)财政体制结构变化;(4)固定资产结构变化;(5)财政支出结构变化。

  临时性因素导致的财政收入增速放缓主要与某些具体改革和外部变化因素相关。在实际生活中,主要包括以下4个方面的因素:(1)因为大宗商品价格的突然变化导致的进口环节税收收入的下降;(2)因为农牧产品价格突然上涨而导致的无税收环节增加值的快速上升;(3)因为税收起征点等改革而导致突然减收;(4)因对重复征税环节的纾解而导致的突然减收等。

  不同性质的财政收入增速放缓的解决方法不同。对于基本性因素导致的财政收入增速放缓,只能将部分财政政策用以支持经济发展和资产溢价,并在此基础上适时调整相关收入改革进程,必要时可考虑政府支出“瘦身”。而若是结构性因素导致的财政收入增速放缓,则可以在保持整个收支格局基本稳定的前提下,下大力气,有重点、有步骤地解决好财政经济运行中的结构性问题,纠正现行政策的扭曲。对于临时性因素导致的财政收入增速放缓,则可以通过政府的资产处置收入或是债务性收入对资金缺口进行临时性补充,待相关改革成效显现或风险因素消退后,再回归到正常收支活动状态。

  当前宏观经济运行和财政改革的形势,基本表现为结构性增速放缓的特征。因此,化解财政收入增速放缓问题的根本思路不是放缓减税改革,而是谨慎分析并研讨顶层规划的各个环节,坚持正确的改革方向和系统性原则,大力推进改革,积极促进制度和管理创新,用包括存量改革在内的方式开创财政经济发展新局面。

  此外,在当前还表现出有一定的临时性增速放缓的特征。主要临时性因素的构成,要么是不易控制的因素导致,要么是我们正在推进改革的一种短期性的效果。因此,不宜就因素本身来进行调整和控制,可采用加大政府资产处置规模或进一步扩大政府性债务融资的方式进行补偿和化解。建议在上述临时性因素尚未消退的情况下,2014年政府为弥补赤字的债务融资总规模至少仍应保持在1万亿元以上。

  近期财政经济形势变化

  对结构性因素的影响

  一是国际经济总体呈加速复苏的环境,为我国经济增长提供支持。在国际经济复苏的推动下,我国的出口环境有望改善,出口行业的产出水平、利润水平和固定资产投资都有望持续扩张,从而改善我国的企业所得税和其他流转税的收入状况。此外,全球资本市场有望恢复增长,从而为资本性税收提供空间;大宗商品进口价格也有望保持上升的态势,提高进口环节的税收收入。

  二是国内宏观经济形势保持稳定,产业结构重心向第二产业略有偏移。今年上半年,我国宏观经济增速有望保持在7.7%-7.8%之间,为保持资本回报率和就业水平提供了相对充足的空间。从投资结构来看,第二产业的生产性投资占比明显上升,房地产开发性投资没有进一步挤占实体经济生产性投资的空间。工业增加值增速保持基本稳定,并略快于GDP的增速水平,有望通过设备改造和高新技术产业发展的方式带动经济结构优化调整,在短期表现为财政收入弱衰退后,将逐步转入支持财政收入增长阶段。

  三是产业政策将继续在创新型企业和中小企业发展方面发力。2013年产业政策的核心是强调包容性,即我国经济呈现出多层次性。产业政策对税收优惠的要求基本保持在特定园区、战略性新兴产业和中小企业发展等方面,短期内呈现出弱减收效果,未来将随着经济的复苏而相应改善。

  四是“营改增”改革持续推进,结构性减税和总量性增收有机统一。我国交通运输行业和6类现代服务业的营业税改征增值税的改革有望自今年8月1日在全国范围内展开。受到前期交通运输行业差额征收营业税改革的影响,预计改革对交通运输行业税收的直接减收影响不大,而其余6类现代服务业的税收收入在短期内表现为减收效果。而铁路运输和邮电通信行业也将在今年实现营业税改征增值税,对实体经济的减税效果将进一步增强。在短期内减税减收的同时,“营改增”改革有助于促进产业分工细化和现代服务业与先进制造业的发展,因此,从长期来看,财政收入总规模仍可保持快速增长的态势。

  五是财政体制调整稳步推进,地方税制和转移支付有望进一步优化。目前,按照财力与事权相匹配的原则,在一定范围内,将实现财政收入的逐步下沉和事权的有序上划,这一改革将有优化中央与地方的财政收入关系,从而为地方拥有并自主使用更多的财力提供空间。另外,房产税扩围、资源税从价改革等一系列有利于地方税制的改革正在稳步推进,上述税收有望逐渐成长为地方的主体税种,并进一步增强地方可支配的财力水平。中央与地方之间的纵向转移支付将进一步提高一般性转移支付的水平,取消不必要的专项转移支付安排;而地方与地方间的横向转移支付制度也将逐步建立,尽管短期内表现出一定的弱减收效果,但从长期看能够促进权利与义务的公平,从而更好的激发发展动机和能力。

  总体上来看,当前宏观经济运行和财政改革环境有助于缓解财政收入增速持续放缓的风险。

  因此,暂没有必要调整财政支出的基本结构,民生和“三农”支出仍将是中央财政支出的重点内容;也没有必要全力维护房地产市场的繁荣,适时适度的强化对房地产市场的调控,有助于在经济、财政都可承受的范围内,更好的推进实体经济的发展。对待当前财政收入增速放缓的情况,我们可以统筹利用既有财力、债务融资、资产处置和行政指导等资源,大力促进改革,全力推进创新,支持转变经济发展方式,用局部质变性的改革和有序量变性的改进来应对当前的困局。

(责任编辑:王爽)

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