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建立综合性食品安全法律责任体系

2013年06月21日 10:30 来源: 东方早报 【字体:

  我国食品安全法自2009年6月1日实施以来,以10章共104条的篇幅确立了食品安全监管体制、食品安全标准、食品安全风险监测和评估、食品生产经营、食品安全事故处置等各项制度,其在规范食品生产经营活动、防范食品安全事件发生、保障公众身体健康和生命安全等方面发挥了重要作用。

  但是随着食品安全形势的不断变化、食品安全监管体制和组织部门的调整,以及食品产业和科技的发展,现有的一些法律规定已难以适应实际需要。与此同时,近年来食品药品安全事件依然频发。染色花椒、毒生姜、地沟油上餐桌等事件的发生,一方面是由于食品生产经营企业唯利是图、法律责任意识淡薄,更重要的原因是现行食品安全法律责任还不够严厉,制度缺失导致监管和治理乏力。

  在此背景下,“治乱用重典”的呼声日益强烈。食品安全法实施四年后,相关修订工作已经开启。据报道,国务院已将食品安全法的修订工作列入今年立法计划。我们认为,只有建立严格的食品安全法律责任体制,完善民事、行政、刑事等综合性法律责任机系,才能有效健全食品安全法治秩序。

  完善民事赔偿责任机制

  现行食品安全法第96条规定:“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品,消费者除要求赔偿损失外,还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。” 虽然该条规定已经初具惩罚性赔偿的内涵,但是由于一般食品价款相对较低,即使赔付十倍,生产经营者的违法成本依然很低。

  反观美国,在1992年,79岁的老妪莉柏克被麦当劳一杯价值49美分的热咖啡烫伤,最后法院认定咖啡存在质量缺陷并判决由麦当劳支付天价惩罚性赔偿270万美元。这一惩罚性赔偿的典型案例一经公布,即在全美社会形成威慑力,有效提升了相关行业食品质量自律标准。

  我国应在食品安全领域设置更为严格的民事赔偿责任机制。修订食品安全法时,应在法律责任章节中完善食品安全民事赔偿责任,通过设置更高倍数的惩罚性赔偿金,或通过设定最低赔偿金的方式,进一步将惩罚性赔偿体制落到实处。只有落实企业主体责任,推动企业改进食品安全管理,才能在大幅度提高企业的违法成本的同时提升消费者维权的收益,使得相关企业在生产、加工、经营食品之时,时刻感到“如履薄冰”。

  设立行政监管问责体系

  现行食品安全法规定,在中央层面由国务院设立食品安全委员会作为高层次的议事协调机构协调、指导食品安全监管工作,在地方层面由政府负总责,各职能部门各负其责,对食品安全进行行政监管。这在一定层面上改善了以往食品安全监管“九龙治水”的多头监管模式,强化了对违法行为的监管力度。现行食品安全法第95条规定,对行政机关工作人员在食品安全监管中存在渎职、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等行为的,处以记大过、降级、撤职或者开除等行政处分。但是,法条中却并未涉及谁来问责、依照何种程序追究等关键要素。这使食品安全事件发生后,由于缺乏相应的制度、体制和机制作支撑,问责机制每每仅流于形式,来得迅猛,去得也快,极具风暴效应,却很难具备实施的有效性。

  今年4月18日,国务院出台《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》,该意见明确指出现行食品监管体制的弊端:“食品监管职责交叉和监管空白并存,责任难以完全落实,资源分散配置难以形成合力,整体行政效能不高。”在今年5月的国务院常务会议上,国务院总理李克强明确提出要建立最严格的食品药品安全监管制度。

  有鉴于此,为建立最严格食品安全监管制度,适应国务院机构改革方案,应在食品安全法中作出以下修订:一是,有必要在立法中以专章形式规定行政机关的监管问责制度,对具体的问责主体权限、问责客体责任层次、问责事由的标准和范围以及问责程序制度等进行明确规定;二是加强和健全异体问责机制,强化人民代表大会问责、司法问责,规范和加强媒体问责,建立和完善公民问责。只有建立健全食品安全监管综合协调机制,促进各部门、各环节监管措施有效衔接,形成监管合力,堵塞监管漏洞,食品安全问责才能摆脱“风暴”,走向“常态”。

  明确刑事责任追究制度

  在现代社会,食品安全已成为社会公共问题,而不仅是单一领域的问题。这意味着除了需要行政机关的监管外,还要从刑法和其他法律的角度来加强监管,即在令违法者承担行政责任之外,如果情节严重,还应从刑法角度追究违法者的刑事责任。

  现行食品安全法中涉及刑法处罚的规定仅以第98条“违反本法规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任”这一条文带过。这虽然实现了从食品安全法衔接到刑法的立法目的,但过于模糊的规定方式不仅使食品安全法规定的行为条款缺乏相对应的责任条款,同时也给追究食品安全刑事责任带来了难度。

  因此,基于食品安全法中的相关行为条款(食品安全涉及食品生产经营、食品添加剂的生产经营、食品相关产品的生产经营、食品添加剂和食品相关产品的使用、食品安全管理等众多领域和环节),结合现行食品安全法第20条、第27条等,建议修订食品安全法时对具体罪名作出规定,比如:非法生产、销售食品罪;生产、销售伪劣食品罪;生产、销售不符合卫生标准的食品罪;生产、销售有毒、有害食品罪;生产、销售不符合食品安全标准相关产品罪;违反食品安全标准管理罪;食品安全事故不报罪;出具虚假食品检验证明罪;食品安全监管失职罪等。

  在明确刑事责任的基础上,食品安全法的修订还要注意行政处罚和刑事处罚的有效衔接,制定合理的衔接标准。只有把行政处罚体系和刑事制裁体系衔接起来,才能有效遏制违法犯罪行为,并防止滥用法律。

  (作者系浙江工业大学法学院副教授)

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