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以放开地方债化解地方债务

2013年06月13日 12:20 来源: 东方早报 【字体:

  6月10日,国家审计署发布《36个地方政府本级政府性债务审计结果公告》,审计对象包括上海、天津、重庆、广州、山东等15个省、3个直辖市本级及其所属的15个省会城市、3个市辖区自2011年以来的政府性债务。公告显示,截至2012年底,36个地方政府债务余额38475.81亿元,比2010年增加4409.81亿元,增长12.94%。

  在中央政府尽力缩减地方债务规模的努力下,两年来地方政府债务不减反增,令市场大为惊讶。地方政府不顾及偿债可行性,把风险推给中央政府的形象再次被固化。

  但这一切并不能简单归咎于地方政府。要理解这一点,我们要先搞清楚事实。首先从债务规模来看,虽然余额增长12.94%,但相应省市两年来的GDP同比增长超过15%,财务收入增速也超过15%,总体债务率是在下降的。其次,现有的募集资金投向一般是长周期的基建项目,短时期债务率是很难降低的,而融资渠道主要来自银行,多半是3-5年的贷款,借新还旧不可避免。其三,融资结构趋于优化,银行贷款的比重在降低,而来自债券市场的直接融资比重却大幅提升,系统性风险变小。

  明确了地方债务状况并未恶化这一事实,问题就转变成,地方政府的债务是否是可持续的?这取决于两点:第一,债务抵押品是否稳健,第二,投资是否有效率,能否产生收入或税收。地方债务的抵押品主要由土地储备构成,其稳健程度依赖于房价的稳定或上涨。眼下中央与地方两级政府频繁展开的房地产调控,政策意图已不再是降低房价,而是维持房价稳定。地方政府通过限购、提高税费等政策抑制、冻结二手房交易,让购房需求在新房市场释放,推高新房价格,继而维持整个住房市场的名义价格,以此保证土地出让的价格,维持地方政府债务的抵押品价格不崩盘。

  而债务投资的效率,取决于投资能否带来经济增长。可以想象,虽然1998年政府是有通过大规模基础设施建设来拉动经济增长的举动,但如果当时只靠自有资金建设,基建的规模肯定无法满足三年后加入世界贸易组织后带来的需求扩张,经济增速也就不会连续近十年保持10%以上。正是当时大规模的基础设施建设才使得后来的产能释放成为可能。同样在经济衰退的时候,如果用80%的债务杠杆融资建高速公路,收入及税收不振,利润弥补不了利息成本,就会产生风险。但大多数人今天似乎都不去分析投资是否有效率:一些人认为有债务就是有风险,另一些人认为建公路就会有收入,就是有价值的。显然两者都是偏见。

  长期来看,地方债务是否有风险取决于投资效率,而不能单纯以规模来衡量。同时,有风险并不是坏事,有风险才会有收益,这是投资的常态,关键在于风险与收益是否匹配。如果非要说地方债务有风险的话,那就是地方政府的融资过多使用了以银行贷款为主的间接融资,银行没有能力去判断项目投资的优劣,致使银行系统积累了大量的风险,银行的存款人是潜在投资风险的最终承担者,而他们的回报又是极低的。

  综上所述,要化解地方债务风险,就要调整融资的结构,放开地方政府的发债权限,提高地方债在地方政府融资中的比例,让投资人自行去判断地方政府融资平台的投资效率。这样即使个别投资项目有风险,也是风险自担,不会累及整个金融系统。

  实际上,回顾可知,地方债务爆发性增长的源头是2008年底的经济刺激政策,中央政府降低投资审批的门槛与扩大信贷投放规模,让地方政府铺开了基建的摊子。从这一点讲,解决地方债务还有待中央政府介入。如果中央真的希望规范地方政府的举债,那么放开地方债算是一个契机,这将推动地方政府算清楚“今天借钱、将来还债”这本账,同时投资人的用脚投票还可以约束地方政府的财政纪律,防止重复建设,限制低效率的政绩工程,可谓一举多得。

  (作者系上海金融与法律研究院研究员)

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