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建立地方债务硬约束机制

2013年06月13日 02:26 来源: 证券时报 【字体:

  日前,审计署公布了36个地方政府本级2011年以来政府性债务的审计情况公告。这是继两年前首次公布全国地方政府债务总体情况之后,审计署又一次公布重要的地方债务数据。数据显示,一些省会城市偿债率指标偏高。2012年有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%,最高的达188.95%,如果加上政府负有担保责任的债务,债务率最高的达219.57%。有13个省会城市本级政府负有偿还责任债务的偿债率超过20%,最高的达60.15%。

  结合上一次数据,大致可知:最近两年来地方政府举债促发展、举债出政绩的做法并未从根本上收敛,地方政府债务规模可能还在增加之中,局部地方的偿债压力和债务风险逐渐加大。

  此轮地方债问题,从直接原因看是2009年4万亿刺激计划的结果,但追根溯源,地方债快速膨胀、局部风险快速聚集,则与以前屡发的地方财政金融问题有着相同或类似的机制。正是这些机制的综合作用,让地方政府债务呈现出“软约束”特征。

  首先是地方和中央关系的扭曲。在中央政府充当最终隐性担保者角色时,地方政府举债自然顾虑更少。早期,地方政府、国有企业在向国有银行借钱时,基本上不考虑还钱的压力,“借”来的钱可以发展企业和地方经济,最终还不了钱,成本则由全国人民负担。这种情况下,自然是能“借”到多少就借多少。今天,一些地方政府之所以债多不愁,与借债对象是国有银行就有着直接关系。

  民间有一种现象,就是借债越多底气越足,这种情况在地方政府身上也某种程度存在。只要将自己与金融安全捆在一起,就可以倒逼中央政府不敢紧缩经济,不敢对房地产调控出真招,一些地方政府和社会上某些人确实就是这种思维方式,在这种心理状态下,债务对地方政府的约束自然无力。

  其次,现行政绩制度刺激了地方政府的短期行为,使地方政府举债时严重忽视风险,甚至无所畏惧。地方官员由上级任命,而其重要依据就是经济指标,特别是国内生产总值增长数字,这种政绩制度下追求增长成为官员“理性选择”,而为了实现增长,自然会采取各种手段。当人大机构和当地民众无法有效制约官员时,超过承担能力的举债自然成为手段之一,甚至是最主要的手段。还有一种情况是,部分民众看不到负债的长期后果,而被短期可见的经济变化所迷惑,自觉放弃了对当地政府举债的监督,甚至认为大举负债搞建设是官员有魄力的表现。这也是地方政府敢于、乐于不计后果举债的原因之一。

  政绩激励和约束软化必然导致短期行为。有了政绩可以升官,麻烦可以留给下一任官员,后遗症由当地老百姓承担,地方官员自然什么也不用怕了,什么债务率指标,什么偿债能力统统抛诸脑后,只要自己任内不出现债务危机就可以了,或者是出了债务危机时暂时应付、掩盖过去就万事大吉。我们看到,2011年审计报告公布后,中央政府加大了对平台融资的规范和清理,地方政府从银行借债越来越难,于是通过信托、建设—移交(BT)和违规集资等方式变相融资、违规融资的现象迅速蔓延,中央政府的监管措施轻易地被地方绕过,一些地方的债务还在以很快的速度增长。

  第三,政府经济权力过大也是导致债务膨胀的重要原因。正如审计署所指出的那样,一些地方政府将偿债的希望寄托在土地财政上。今天,中国各地方政府的“商业模式”十分简单:一边通过举债来搞基建,一边通过卖地来取得财政收入并以之作为偿债的来源。这个模式顺利运转下去的关键是土地市场,一些地方政府之所以对土地市场抱以乐观预期,正是相信自己手中的权力可以控制与房地产相关的整个链条,可以维持土地市场的畅旺。这种虚幻的自信心理,也是地方政府敢于大胆借债、高成本借债的动力之一。

  客观地看,在目前阶段地方政府承担着一定的基础建设任务,出现一定程度的地方政府债务是正常现象,应该通过债务工具规范化,加大信息透明度等措施来控制其风险。但值得注意的是,一些体制性因素导致地方债务出现了严重的软约束问题,从长远看,这种软约束体制是比具体债务数字更危险的因素。计划经济时代,与国有企业预算软约束相伴生的投资饥渴症和低效率,最终使计划经济无法持续。同样,地方政府的债务软约束,将会严重影响地方经济的可持续发展,以从上而下的监管约束其膨胀固然必要,但从长远看,更重要的是从中央地方关系调整,消除中央地方博弈中的道德风险,彻底改变官员产生和提拔方式,消除地方政府直接参与经济运行权力等方面着手,建立起地方财政预算硬约束机制,发挥债务的正面意义,预防债务危机,使地方财政处于长期可持续发展轨道。

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