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中国式土地财政亟待转变

2013年06月05日 01:37 来源: 第一财经日报 【字体:

  土地财政因为高房价而备受抨击。

  根据国土资源部的数据,2012年全国土地出让合同价款2.69万亿元,低于2011年的3.15万亿元,与2010年的2.7万亿元基本持平。国有土地出让金已在地方政府可支配财力中占据重要地位。但这样的土地出让金收益不可持续,当前的土地财政模式(卖地财政)也是弊病频现。

  “土地财政”:肯定与否定

  当前的土地财政模式是地方政府无奈的选择。分税制将更多的财权财力留给了中央,而将更多的事权给了地方。地方不得不在公共财政收入之外另辟财源。简单地将“土地财政”归因于分税制财政体制改革,是不对的。

  如果没有国有土地实质上的地方所有制,那么地方政府获取土地收入的目标是无法实现的。土地市场化改革、福利分房改革、工业化和城市化进程的加快,导致住房需求急剧上升。多方力量共同导致卖地财政的形成。

  土地财政并不是说地方的所有土地都能卖高价。划拨给机关事业单位和军队的土地不太可能给地方政府带来高收益,有时甚至要贴钱。招商引资的工业用地如果考虑土地储备成本,弥补“x通一平”基础设施建设投入,那么地方政府即使略有收入,也不可能有太多的收入。一般情况下,对于工业用地,地方政府更看重的是引进项目未来的税收贡献。商品住房用地于是就成为地方政府最主要的土地收入来源。这种类型的土地收入为20多年来地方基础设施建设和公共服务的提供立下了汗马功劳。即使是经济发达地区,如果没有土地财政的支撑,那么经济快速增长所需的基础设施也将严重短缺。从这个角度讲,土地财政值得肯定。

  与此同时,我们也不能忽视土地财政的弊端。商品住房用地价格的高企,直接推高了房价。土地的供应方是地方政府,地方政府为了让土地卖高价,“挤牙膏”式供地,更是让房地产市场长期处于严重短缺的“卖方市场”状态。

  扩大供地与国家财富管理目标的冲突

  高房价是房地产供不应求的表现。目前的政策选择最重要的是抑制需求。但工业化和城市化所带来的旺盛需求,决定了抑制需求目标不易实现。扩大供给特别是保障性住房供给政策也得到运用,但这没有从根本上解决普通商品房供给不足的问题。

  高房价是在金融深化背景下进行的,与货币超发不无关系。这样的高房价在某种程度上又是住房保值功能的体现。从货币政策入手调节房价,效果可以很明显,但房价较大幅度下跌不仅可能给既有的金融风险体系带来灾难性的毁灭,也会严重影响社会稳定。

  基于此,现实的考虑就是扩大商品房的有效供给。

  严重短缺下,如果政府的目标是稳定房价或让房价下调,扩大普通商品房用地从而推动商品房有效供给的扩大,就是必需的选择。但这么做一定会妨碍地方政府进一步获取土地收益。现在地方政府不仅不这么做,而且还强调空置房多,商品房供给是充分的。国有土地垄断背景下,普通商品房供给很难扩大。

  国有土地是国家财富。财富管理的目标自然是追求利益最大化。要保证土地收益的最大化,就不太适合短时期内大量供地,因为这么做只会导致土地出让金收入的下降。扩大商品房用地供给与国家财富管理目标存在严重冲突。特别是当地方政府对土地收入的依赖度越来越高时,地方政府更偏向于保证财富管理目标的实现。

  这样,不管社会各界如何呼唤土地扩大供给,纵然商品房短缺状况没从根本上得到改变,纵然需要政府维护商品房市场稳定,但供地方式和数量仍没有从根本上有所改观。

  短缺市场本来需要扩大供给,但国土部门和地方政府仍在严控小产权房。小产权房与商品房最大的不同是其用地是集体土地。小产权房用地成本较低,从而房价远低于商品房。

  小产权房受打压,是因为它冲击土地财政,与政府竞争供地,打破政府垄断供地格局,减少土地财政收入。按照现有的土地制度安排,农村集体土地要先改变用途,由国家征地之后再出售。

  卖地财政因可供土地的有限而不可持续。表面上看,商品房70年后还可以继续回收土地,但随着商品房拥有者数量的增加,这缺乏可操作性。

  土地价值上升与政府在土地上的投入有关,与工业化和城市化进程有关。这种土地增值显然不能全归于原有的土地使用者。但收益在政府与原有的土地使用者之间如何分配,是一个争论不休的问题。随着民众权利意识的增强,拆迁征地中的利益冲突正对现行土地财政模式形成强有力的挑战。

  土地财政的发展趋势

  当前的“土地财政”实质上是卖地财政。但是,卖地收入与正常的财政收入(即公共财政收入,过去称一般预算收入)如税收不一样对待。卖地收入列入政府性基金预算,使用权基本上不属于财政部门。因此,财政部门总体上不赞同“土地财政”的提法。

  财政事务本来就应包括所有的政府收支活动。现实做法并不妨碍“土地财政”用法的流行。土地收入由政府收取,又由政府支配,这样的收支活动从性质上看就是财政活动。现实中财政收支权限的碎片化,不是“土地财政”不能确立的理由。

  中国内地改革开放以来城市供地学习香港地区的批租,这直接推高了地价,从而推动了房价的上涨。而且,在房地产开发和交易环节,商品房购买者除了要承担高额的土地出让金外,还要承担大量税费。购买商品房并自住者是当前中国广义宏观税负(包括各种政府取得的收入负担)最重者。

  但是,内地只是学习了批租制度,却没有学习香港的税制。特别是,内地间接税占了税收总收入的70%,而香港几乎没有与此对应的间接税。在此背景下,还要对民众的住房征收房产税,显然是不合理的,也很容易招致各种反弹,甚至影响社会稳定。

  短期内,房地产税收收入对于地方政府来说是不可靠的。现在一说对个人自用住房征税,就是对商品房课税。现实中,商品房在开发和交易环节已经承担了大量税费负担。税负如再增加,显然不合理。房地产税对增量房且是对那些没有在开发和交易环节交纳大量税费的住房征收才有一定的合理性,但也要说清房地产税收收入的用途。只有将房地产税收收入用于地方公共服务并得到地方人民群众的同意,个人自用住房房地产税的出台才可能平稳。贸然开征个人自用住房房产税(房地产税),只会给社会增加太多的不稳定因素。

  短期内,较现实的考虑是对小产权房征税,并赋予小产权房合法地位。个人交纳房产税后,小产权房合法化,且房产税用于地方公共服务。业主容易接受这样的房产税。

  中长期房地产税的开征还需创造条件。房地产税应是一种替代性的税种,是将房地产开发和交易环节的税费移到持有环节的税种。房地产税应是对土地增值税、耕地占用税、城镇土地使用税、契税等相关税种的替代,是对土地出让金之外的各种收费的替代。未来房地产税在地方财政收入中的地位还会加强,但不是现在,因为既有住房的税收贡献已在过去透支了。

  摆脱卖地财政,要合理界定政府职能,规范政府与市场关系。以此次政府职能转变为契机,一些政府不该做的事情,要尽可能退出,从而减少不必要的开支。为根本解决卖地财政问题,地方政府应有合适的财源。

  要摆脱卖地财政,必须在土地实质上的地方所有制上大做文章,提高地方政府取得土地的门槛,对国有土地收益的分配制度也要进行创新。

  要进一步完善分税制。基于既有的税制结构,增加地方财权财力的途径只能从增值税、消费税、企业所得税等主要税种入手,增加地方税收分享比例。同时,保持目前的地方税体系不变,并完善地方税系。

  部分收费可改为税,如排污费可改为环境税,并作为地方财政收入。各种收费都可能成为地方政府的潜在财力,如目前分散在各种利益集团手中的本来应属于公共收益的收费,如城市道路停车费,又如出租车牌照费。

  大量公共资源未能形成地方财政收入,而是转化为各种各样利益集团的收入。为此,应加强国有资源管理,并将部分国有资源收入转化为地方财政收入。

  国有土地出让金与房地产税可并行不悖。但国有土地毕竟是人民的,其收益必须用于公共服务。房地产税的税负至少不应高于土地私有制的国家。当然,土地制度的选择也是一个问题。

  财政的现代化过程应是政府收入越来越多地依靠税收而不是产权收入的过程。卖地财政的中国式土地财政亟待转变。

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