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“土地财政”实非财政

2013年06月05日 00:36 来源: 中国证券报 【字体:

  如何破除土地财政,不仅被认为是构建楼市调控长效机制的关键,也是避免新型城镇化再走“伪城镇化”老路的关键。要破除土地财政,或者调整中央地方财权事权分配关系,或者开辟地方政府新的财源来取代土地财政。对于前者,政策建议主要是调整分税制下中央和地方分成比例,提高地方政府的税收收入;对于后者,政策建议主要是征收房产税、建立地方政府信用约束下的举债机制,取代不可持续的卖地行为。

  事实上,“土地财政”这一概念具有非常大的迷惑性和欺骗性。将“土地”和地方政府“财政”直接联系起来,给人的感觉是土地出让收入用于履行地方政府公共财政职能(建立社会和市场运转的基础秩序、提供公共产品、纠正市场失灵)。除了《土地管理法》对土地出让收入的使用范围做出明确规定(如征地和拆迁补偿支出、土地开发支出和城市建设支出等)外,近年来国家要求土地出让净收益用于水利建设和廉租住房的支出要分别达到10%。

  但事实上,在没有纳入预算收入管理、支出预算监督缺位和地方政府可以操作土地一级开发成本(变相降低土地出让净收益)的情况下,对土地收入用途的约束基本失效,土地出让金被套取、挤占和弥补公用经费已经成为常态。

  即使是土地收入支出的大头——基建投资(高速公路、轨道交通等),尽管名义上属于政府公共支出的范畴,但近年来各地热衷于大搞基建项目投资,背后的目的早已背离了公共支出的目的,而且往往是借“公共支出”之名而行做大GDP和税基、寻租基建项目“招投标”和材料采购利益之实。

  首先,地方政府之所以热衷于土地财政支持下的基建项目投资,就是因为土地出让金是地方政府基建项目的前期投入,相当于项目资本金,没有这个资本金就无法撬动银行贷款杠杆。而“政府土地投入+银行贷款”的基建投资模式是全社会固定资产投资成倍扩张的源头。本世纪以来,上游(资源、原材料和零部件等)、中游(装备制造、建材和钢铁等)和下游(家具装饰、家电、纺织)全产业链固定资产投资显著增长,投入产出表的系数显示,上中下游全产业链扩张与基建投资扩张的相关系数达到0.8。即使是低地价或免地价的土地出让,不但可以建设工业园区和做大GDP,也是招商引资的筹码,有利于做大税基和短期内的税收收入。

  其次,各地之所以热衷于大搞基建项目投资,背后的另一个目的是基建项目投资“招投标”和材料采购领域中的利益输送。政府主导基建项目“招投标”和材料采购领域中的“暗箱操作”和不透明,已经成为近年来政府设租和寻租的“重灾区”。

  就算土地出让支持的基建投资本意在公共支出,但由于政府投资决策效率较低、项目投资可行性研究流于形式,很多项目无法有效地满足公共服务需求。例如,近年来各地热衷于城市广场、会展中心、博物馆等大投入、地标式或城市新高度建筑的建设,而对教育、医疗、住房保障等供需缺口大的公共服务设施供给却投入不足,城市居民上学难、看病难、住房难的问题长期得不到解决,社会保障的缺口迟迟得不到弥补。

  因此,将“土地”和“财政”联系起来的说法,不仅掩盖了地方政府追求土地出让收益的真正原因,而且助长了地方政府借分税制下,通过中央地方财权事权不对等寻求土地出让收入的动机。

  所谓土地财政,并非是地方政府履行公共职能时存在收支缺口,被迫转向土地出让收入,而是在地方政府财政支出领域和支出效率考核的监督机制缺失的情况下,由于GDP政绩考核和自身利益的驱动,财政支出规模完全失控,倒逼地方政府四处寻求可支配收入。由于土地出让具有成本低、价值大、能撬动银行贷款、启动项目投资、拉动固定资产投资和促进GDP短期增长等特点成为最佳选择。如果不建立人大和社会各界对于地方政府财政支出预算编制和执行的监督考核机制,并严格执行这一机制;如果不改变GDP增长的政绩考核机制,即使调整中央地方财政分权,或者征收房产税和发行地方政府债券,也无法遏制地方政府追求土地出让收益的狂热,所谓的“土地财政”也就无法破除。

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