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解决土地财政不能只靠“三板斧”

2013年05月29日 02:40 来源: 证券时报 【字体:

  近来,对土地财政如何改革的研究开始多了起来。中国上市公司舆情中心注意到,上周中国金融四十人论坛提交的一份课题报告就提出了三个非常具体的方案——零地价或低成本供地;地方政府卖地收入归中央;政府退出征地过程,实现建设用地供地的市场化。

  根据该报告,全国35个大中型城市房地产开发过程中土地成本和总税收占企业总支出的比例达到了49.42%,占销售收入37.36%。即便单列土地成本,其在总支出和销售收入中的占比也分别达到30.36%和23.16%。由于这一块收入目前归地方政府所有,因此消除土地财政的方法就非常明确——零地价或低成本供地,直接让商品房的销售价格下降;地方政府卖地收入划归中央财政,直接打消地方政府对此块预算外收入的依赖;再就是政府退出征地过程,让市场来形成土地应有的供需价格。土地的出让收入依然存在,只是不归地方政府了。

  单纯从降低地方政府对土地财政的依赖性来看,这三种方式都可供探讨。只不过真要解开土地财政这个痼疾,光从直来直去的这三板斧入手恐怕不行,因为关键问题还是无法回避——无论是将土地出让收入从大额一次性摊成小额多次性,还是直接将收入剥离给另一方,地方事权和财权的缺口依然存在。此外,缺乏对核心问题的规划,仅从技术性问题入手,新产生的审批流程如何确保效率提升亦是难题。

  该报告并未回避这些问题,反而很务实地将政策建议的利弊逐一列出。如果跳出媒体聚焦的“三板斧”建议,整份报告的视角其实更为宏大,它清晰地论证了财权事权不匹配令地方政府依赖土地转让收入,而这种依赖又在很大程度上将房地产开发成本固化,并进一步扭曲了生产端资源配置效率的逻辑和现状。这显然意味着,要改变地方政府对土地财政收入的依赖,只是就事论事的修补无济于事,需要从整体税制结构上做出根本性的调整才行。

  地方政府在土地财政中越陷越深,原因在于上一轮税制。以商品税为主的税收结构,在经济扩张周期能够形成比国民收入更高的税收收入增幅。这一高增幅持续之时,地方事权与财权的矛盾不会过于明显;但一旦税收收入的高增长的惯性消失,如何弥补缺口就成为棘手难题。而公共财政支出刚性增长的惯性,亦在很大程度上刺激地方政府寻求可靠的收入来源。

  因此,在经济增速趋于下滑之际,尽快将现有税制从商品税转向所得税和财产税才是解决问题的根本所在。一则可以降低企业税负,刺激生产端的创新投入;二则所得税与财产税税源更为稳定,且再分配功能更强;三则可以从根本上解决地方土地财政痼疾,为地方财权事权创造新的平衡。

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