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创造条件让土地财政渐成历史

2013年05月29日 01:16 来源: 21世纪经济报道 【字体:

  近日,中国金融四十人论坛发布的课题报告《土地制度改革与新型城镇化》称,应大幅扩大城镇建设用地规划,改变严守耕地红线的思路,改革建设用地供地方式,其中还提到地方政府卖地收入应归中央等建议。

  报告认为应放弃严守18亿亩耕地红线思路。但是,若是将城镇化与大幅扩大城镇建设用地等同起来,无疑不值得提倡。毕竟,中国过去十几年“摊大饼”式城市化,已制造了大量缺乏人气的新城区。

  当前大多数“新城区”是建立在征用农地、占用耕地的基础上。目前尽管中国城市地区还有大量“褐色土地”,即老城区或工业区等已经开发过的土地,存在重新开发和利用的巨大潜力,但开发这些土地的成本可能比较高,不仅拆迁和整平的成本远高于耕地,其土地产权使用人的博弈能力也大。而作为耕地主人的农民却缺乏对称筹码参与征地博弈,更多是被动接受补偿款;农地较低的征地补偿以及三通一平成本,使城市管理者乐于“绿地开发”。

  同时,目前中国城市土地使用效率偏低,考虑到中国地少人多,中国城市化不可能靠“摊大饼”来实现,因而尽管缺乏约束的三四线城市已出现了大量土地浪费现象,但如果不对耕地实施保护,一些基层政府可能更加肆无忌惮的对耕地进行浪费性开发。何况,至少目前而言,开发老城区的土地,提高新城区的利用率,完全可以满足城镇化的需求。

  其实,城镇化的关键不是搞建设,而是吸引农民进城就业,而这靠的是提供更多的就业以及公共服务与社会保障,以及政府职能的公共服务化转型。否则,若把城镇化理解为土地开发和建设,土地使用效率,城市单位公里土地的产出势将持续下降,城市运营成本将倍增,城市对劳动力和资本吸引力将下降,进而陷入恶性循环。如目前上海单位平方公里产出率位居全国规模以上城市20名以外,北京更是位于百位之外等,都警示城镇化的成功是对要素资源的聚集和优化配置效应,而非是基于土地开发的资源堆积。

  此外,报告建议改革土地招投标拍卖制度为零地价或低成本价供地,地方政府卖地收入归中央,政府退出征地过程,实现建设用地供给市场化。为了填补土地财政的空白,允许地方政府发行市政债以及征收房地产税等。

  这些建议想消除“土地财政”对中国经济结构扭曲。但问题并不在于地方政府卖地收入归谁,而是如何约束地方政府的行为,比如若土地收入归中央政府,中央如何在不同城市配置土地收益,面临着较高的转移支付成本,也不可避免面临效益折损问题。当然,土地收益归属问题,并非单纯的中央地方财事权不匹配问题,更值得警示的是地方政府做了不该做的投资。

  由此可见,当前可先让政府与土地使用权拥有者合理地确定土地出让收益分配比例,且地方政府的土地财政应专款专用于安置涌入城市的人群,比如向他们提供更好的公共设施与服务,建造廉价的住房等;然后,政府彻底退出土地市场,转而以房产税为主,回归到规范和维护市场良序;而非聚焦于创造条件改变严守耕地红线的政策,拓展政府的土地收益,并对土地收益类似于分税制,在中央与地方间再分配土地收益。这符合以厘清政府与市场边界为要义的经济体制改革诉求。

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